18 декабря 2018 года в Управлении Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю состоялся брифинг заместителя руководителя управления, начальника отдела контроля топливно-энергетического комплекса и связи Ирины Иващенко на тему: «Антимонопольный контроль за соблюдением сетевыми организациями Правил технологического присоединения к электрическим сетям».
В ходе брифинга Ириной Иващенко сообщено об основных нарушениях порядка технологического присоединения к электрическим сетям, выявленных в 2018 году, о проблемных вопросах, связанных с технологическим присоединением энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, о сложившейся правоприменительной практике, а также об основных изменениях, внесенных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2018 №937 в Правила технологического присоединения №861.
Антимонопольный орган осуществляет контроль за сетевыми организациями за соблюдением Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 №861 (далее Правила №861) в порядке статьи 9.21 КоАП РФ.
Статья 9.21КоАП РФ предусматривает административную ответственность субъекта естественной монополии за нарушение порядка технологического присоединения к электрическим сетям в виде штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до пятисот тысяч рублей. За повторное совершение административного правонарушения предусмотрен штраф на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей либо дисквалификация на срок до трех лет; на юридических лиц — от шестисот тысяч до одного миллиона рублей.
За текущий период 2018 года Управлением рассмотрено 155 административных дел по ст. 9.21 КоАП РФ в отношении сетевых организаций (субъектов естественных монополий по виду деятельности –
услуги по передаче электрической энергии) на предмет нарушения Правил №861, из них: прекращено 101 дело в связи с отсутствием состава административного производства либо по причине истечения срока давности привлечения к ответственности; по 54 делам вынесены постановления о привлечении к административной ответственности в виде штрафа на сумму 29,6млн. рублей. Внесено 15 представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, из них исполнено 8 представлений, остальные находятся в стадии исполнения. Взыскано штрафов на сумму 26,1млн. рублей.
Основными нарушениями порядка технологического присоединения подключения к электрическим сетям являются следующие нарушения: неисполнение мероприятий по технологическому присоединению к электрическим сетям в срок согласно п. 16 Правил №861; не направление проекта договора и технических условий в адрес заявителя по результатам рассмотрения заявки в срок, предусмотренный п. 15 Правил №861; нарушение со стороны вышестоящей сетевой организации порядка технологического присоединения объектов электросетевого хозяйства смежной сетевой организации, предусмотренного разделами III, V Правил №861.
Каковы основные моменты, которые позволили Краснодарскому УФАС России признать нарушения Правил №861 со стороны сетевых организаций и установить состав административного правонарушения ст. 9.21 КоАП РФ, либо не позволили это сделать.
Прежде всего — это своевременность обращения заявителей в антимонопольных орган, так как административная ответственность может быть применена к сетевой организации за нарушение Правил №861 в течение одного года с даты его совершения, если порядком технологического присоединения определены конкретные сроки.
Так, например, срок направления договора и технических условий на технологическое присоединение определяется в зависимости от присоединяемой мощности энергопринимающих устройств, с учетом использования ее на бытовые или коммерческие нужды, и начинает исчисляться с даты поступления в сетевую организацию заявки на технологическое присоединение, при этом указанный срок должен соответствовать требованиям согласно пункту 15 Правил (от 15 дней до 20 рабочих дней); срок осуществления мероприятий по технологическому присоединению определен конкретным сроком, указанным в подпунке «б» пункта 16 Правил (от 15 рабочих дней до 2 лет), с даты подписания договора, в зависимости расстояния от границ участка заявителя до
электрических сетей сетевой организации, а также от мероприятий, которые необходимо осуществить сетевой организации (строительство, реконструкцию объектов электросетевого хозяйства). Указанные в пп. «б» п.16 Правил №861 сроки имеют пресекательный характер, их продление в виде заключения дополнительного соглашения к договору о технологическом присоединении порядком подключения не предусмотрено.
В ходе рассмотрения административных дел по ст. 9.21 КоАП РФ, возбужденных в отношении сетевых организаций, очень часто предоставляются дополнительные соглашения, заключенные между заявителями и сетевой организацией, указывающие на продление срока исполнения мероприятий по технологическому присоединению. Хочется обратить внимание заявителей на то, что подписание такого дополнительного соглашения не противоречит нормам ст. 421 ГК РФ и носит гражданско-правовой характер, при этом защита нарушенных гражданских прав осуществляется только в судебном порядке.
В связи с чем большая часть прекращенных в 2018 году административных дел по ст. 9.21 КоАП РФ связана с неисполнением сетевыми организациями обязательств по технологическому присоединению в рамках вышеуказанных дополнительных соглашений, в связи с отсутствием состава административного правонарушения.
Хочется обратить внимание на необычное административное дело, рассмотренное в 2018 году по обращению индивидуального предпринимателя на действия ПАО «Кубаньэнерго» (сетевая организация), связанные с отклонением заявки на технологическое присоединение, поданной в электронной форме. В пункте 8(3) Правил №861 определен порядок подачи электронной заявки, ее принятие сетевой организацией и обеспечение получения заявителем информации о дате поступления заявки, ее регистрационном номере. При этом заявка рассматривается сетевой организацией в порядке п. 15 Правил, в случае недостающих сведений и документов сетевая организация их запрашивает в течение 3 рабочих дней с даты поступления заявки, о чем уведомляет заявителя, данном случае рассмотрение заявки приостанавливается и в последующем при предоставлении запрашиваемых документов направляет договор и технические условия на технологическое присоединение. Только в случае непредставления со стороны требуемых сведений и документов, в данном случае со стороны индивидуального предпринимателя ПАО «Кубаньэнерго» имело право аннулировать заявку в течение 20 рабочих дней с даты получения заявителем уведомления. Таким образом, отклонение заявки не предусмотрено Правилами №861. По результатам рассмотрения
административного дела в действиях ПАО «Кубаньэнерго» было установлено нарушение пунктов 8(3), 15 Правил №861 и вынесен штраф по ч. 2 ст. 9.21КоАП РФ в размере 600,0 тысяч рублей.
Правоприменительная практика, сложившаяся в 20018 году.
Сетевыми организациями в 2018 году оспорено в судебном порядке 50 постановлений о привлечении к административной ответственности, из них оставлены судами без изменения 35, остальные находятся в стадии судебного обжалования.
Также есть вступившие в законную силу по окончании судебных разбирательств в 2018 году постановления, вынесенные в 2017 году. Об одном из них хочется рассказать более подробно, так как данная судебная практика (арбитражное дело № А32-48994/2017), имеет значение для рассмотрения последующих аналогичных административных дел, связанных с нарушением со стороны вышестоящей сетевой организации порядка технологического присоединения объектов электросетевого хозяйства смежной сетевой организации согласно разделу III Правил №861.
В 2017 году в Краснодарское УФАС России массово начали поступать заявления сетевой организации АО «НЭСК-электросети» на действия ПАО «Кубаньэнерго» по причине отказа в принятии заявок на технологическое присоединение к электрическим сетям. В свою очередь, подача заявок со стороны АО «НЭСК-электросети» была обусловлена обращениями юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих намерение подключить свои объекты к электрическим сетям. АО «НЭСК-электросети», имея дефицит мощности на своих объектах, обращалось в адрес ПАО «Кубаньэнерго» с соответствующими заявками, на что со стороны ПАО «Кубаньэнерго» был получен отказ. Отказ мотивирован однократностью подачи заявок, а также возможностью их рассмотрения по окончании процедуры технологического присоединения по предыдущим заявкам.
20.10.2017 Краснодарское УФАС России привлекло ПАО «Кубаньэнерго» к административной ответственности по части 2 статьи 9.21 КоАП РФ в виде штрафа на сумму 600 000 рублей за нарушение пунктов 15, 30.1 Правил №861.
ПАО «Кубаньэнерго» оспорило постановление от 20.10.2017 по делу № 406А/2017 в судебном порядке. Две судебные инстанции поддержали позицию Краснодарского УФАС России, и 10 сентября 2018 Арбитражный суд Северо-Кавказского округа поставил точку в данном споре, отказав ПАО «Кубаньэнерго» в удовлетворении кассационной жалобы. ПАО «Кубаньэнерго» административный штраф уплачен в полном объеме.
Основными причинами несоблюдения сетевыми организациями Правил №861, по мнению Краснодарского УФАС России, являются: недостаточное изучение персоналом сетевых организаций требований Правил №861, сложившейся судебной практики по вопросу технологического присоединения к электрическим сетям, ненадлежащий выбор подрядных организаций по строительству (реконструкции) сетей в целях исполнения мероприятий по подключению, а также непринятием своевременных мер по включению данных подрядных организаций в реестр недобросовестных поставщиков в случае неисполнения ими условий заключенного контракта по результатам торгов в порядке Федерального закона №223-ФЗ, проведение работ по модернизации (реконструкции), строительству сетей, позволяющих получить свободные мощности для подключения, с учетом перспективного развития территорий муниципальных образований края за счет средств не только инвестиционных программ, но и собственной прибыли.
Строительство любого здания или сооружения (в т.ч. объектов электросетевого хозяйства) осуществляется по заранее разработанному документу – проектной документации.
Перечень мероприятий по технологическому присоединению определяется в технических условиях, являющихся неотъемлемой частью договора и обязательства сторон по их выполнению являются существенными условиями договора технологического присоединения.
Обязанности по исполнению технических условий распределяются следующим образом:
- В отношении заявителей – юридических лиц максимальной мощностью до 150 кВт (указанных в п.12.1 Правил Технологического присоединения) и физических лиц максимальной мощностью до 15 кВт (указанных в п. 14 Правил) стороны обязаны осуществить мероприятия до точки присоединения, которая определяется не далее 15 метров во внешнюю сторону от границы участка заявителя;
- В отношении остальных заявителей, мероприятия в пределах границ участка, на котором расположены объекты заявителя, выполняются заявителем, а мероприятия до границы участка заявителя — сетевой организацией.
Перед началом строительства объектов электросетевого хозяйства, сетевой организации необходимо разработать проектную документацию.
Правовая природа архитектурно-строительного проектирования раскрывается в части 1 статьи 48 «Градостроительный кодекс Российской Федерации» (ГрК РФ).
Так архитектурно-строительное проектирование предполагает подготовку проектной документации применительно к строящимся и реконструируемым объектам капитального строительства и их частям, а также предполагает подготовку отдельных разделов проектной документации при проведении капитального ремонта данных объектов.
Как мы видим, проектная документация разрабатывается в отношении объектов, которые должны соответствовать одновременно следующим условиям:
- Во-первых, объектом проектной документации являются объекты капитального строительства или части объекта капитального строительства;
- Во-вторых, проектная документация готовится в отношении строящихся и реконструируемых объектов капитального строительства.
Кроме того, отдельные разделы проектной документации разрабатываются при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства.
Таким образом, разработка проектной документации возможна не только в целом на объект капитального строительства, но и на часть объекта капитального строительства при его строительстве, реконструкции, капитальном ремонте.
С 04.08.2018 года ГрК РФ был дополнен понятием «некапитальное строение и сооружение».
В связи с внесением данных изменений, часть 1 статьи 48 ГрК РФ подлежит уточнению в части обязательности подготовки проектной документации не только в отношении капитальных объектов, но и некапитальных строений и сооружений, которые не являются объектами капитального строительства.
Для раскрытия содержания объектов проектной документации в части технологического присоединения, обратимся к определяемому статьей 1 ГрК РФ понятийному аппарату:
- объект капитального строительства — здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее — объекты незавершенного строительства), за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие);
- некапитальные строения, сооружения — строения, сооружения, которые не имеют прочной связи с землей и конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик строений, сооружений (в том числе киосков, навесов и других подобных строений, сооружений);
- линейные объекты — линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения;
- строительство — создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);
- реконструкция линейных объектов — изменение параметров линейных объектов или их участков (частей), которое влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования таких объектов (мощности, грузоподъемности и других) или при которых требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.
Из понятия «линейный объект» следует, что относящиеся к данному понятию объекты являются сооружениями.
Под сооружением понимается результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Из анализа вышеуказанных положений законодательства следует, что объекты электросетевого хозяйства, строительство или реконструкция которых осуществляется в рамках договора технологического присоединения, являются сооружениями, относятся к линейным объектам и могут являться как объектами капитального строительства, так и некапитальными сооружениями.
Критериями некапитального сооружения являются два одновременных условия:
- объект не имеет прочной связи с землей;
- конструктивные характеристики объекта позволяют осуществить его перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик.
Учитывая данные критерии можно отметить, что линейные объекты (воздушные, кабельные линии электропередачи, блочные и комплектные трансформаторные подстанции) могут являться некапитальными сооружениями, поскольку конструктивные характеристики позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения основных характеристик.
Данная позиция находит подтверждение в судебной практике (2).
Что касается кирпичных трансформаторных подстанций, то они являются объектами капитального строительства, поскольку не соответствуют критериям некапитального строения (сооружения).
Необходимо указать, что распределительные пункты и трансформаторные подстанции относятся к линейным объектам, поскольку являются неотъемлемой частью транспортной инфраструктуры, обеспечивающей передачу электроэнергии по линиям электропередачи. Данный тезис подтверждается многочисленной судебной практикой (3).
Отнесение сетевыми организациями линейных объектов к капитальным или некапитальным сооружениям имеет особое значение на практике.
Так частью 3 статьи 49 ГрК РФ установлено, что экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства или реконструкции объекта капитального строительства не требуется получение разрешения на строительство.
Например, постановлением Администрации Волгоградской области от 27 августа 2018 г. N 373-п допускается строительство и реконструкция объектов электросетевого хозяйства с уровнем напряжения не выше 35 кВ.
Законом Чувашской Республики от 4 июня 2007 г. № 11 «О регулировании градостроительной деятельности в Чувашской Республике» также допускается без получения разрешения осуществлять строительство и реконструкцию объектов электросетевого хозяйства классом напряжения до 35 кВ.
Кроме этого, с 04.08.2018 года часть 17 статьи 51 ГрК РФ была дополнена пунктом 2, согласно которому в отношении объектов, не являющихся объектами капитального строительства, разрешение на строительство также не требуется.
Другими словами, если сетевая организация относит свои построенные объекты электросетевого хозяйства к некапитальным сооружениям (за исключением кирпичных ТП и РП), то ей не требуется проведение экспертизы и получение разрешения на строительство.
Ссылки на материалы:
- подп. 23 п. 2 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 г. N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»
- постановление АС Московского округа от 29 ноября 2019 г. по делу N А41-33132/2019, постановление АС Московского округа от 23 октября 2018 г. по делу N А41-103970/2017.
- постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 января 2015 г. N 14АП-10528/14, постановление АС Поволжского округа от 14 июня 2018 г. по делу N А55-11700/2017, постановление АС Поволжского округа от 1 июля 2019 г. по делу N А72-9330/2018, оставленное в силе определением ВС РФ от 10 сентября 2019 г. N 306-ЭС19-15197.
- Постановление Администрации Волгоградской области от 27 августа 2018 г. N 373-п «Об установлении иных, кроме указанных в Градостроительном кодексе Российской Федерации, случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Волгоградской области»