Будет ли сокращение в социальной сфере

Сокращение «незащищенных» статей бюджета

Минфин предлагает провести «оптимизацию» расходов федерального бюджета в 2021–2023 годах. По сути, речь идет о сокращении расходов «незащищенной» части бюджета. На 10% они будут снижены по более чем 50 статьям, за исключением дотаций региональным бюджетам, расходов на исполнение так называемых публичных нормативных обязательств (социальные пособия, пенсии военнослужащим, которые в отличие от гражданских пенсий платятся из федерального бюджета, а не из бюджета ПФР, и т.д.), на содержание судебной системы, обслуживание госдолга и межбюджетные трансферты внебюджетным фондам. Но на те же 10% Минфин предлагает и «оптимизировать» расходы на «обеспечение деятельности органов управления внебюджетных фондов», то есть административные расходы руководства фондов.

Последний раз подобное сокращение бюджета проводилось в 2016 году, после падения цен на нефть и сокращения нефтегазовых доходов. Но теперь Минфин пошел на беспрецедентный для недавней истории шаг — сокращение оборонных расходов. Расходы на реализацию государственной программы вооружений будут урезаны на 5% в 2021–2023 годах.

Всего за счет оптимизации расходных статей (включая сокращение программы вооружений на 5%) бюджетные ассигнования сократятся на 856,4 млрд руб. в 2021 году, на 846,7 млрд руб. в 2022-м и на 833,2 млрд руб. в 2023 году. Денежный объем сокращения госпрограммы вооружений в методике Минфина не указывается. Суммарное снижение нерасписанных расходов составляет 258,2 млрд руб. в 2021 году, 192 млрд руб. в 2022-м и 198,2 млрд руб. в 2023 году, следует из документов ведомства.

Cокращение бюджетных ассигнований будет осуществляться относительно базы действующего закона о бюджете на 2020–2022 годы. Так, в 2021-м текущим законом предусмотрены общие бюджетные расходы на 21,2 трлн руб., в 2022 году — на 22,4 трлн руб.

В этом году Минфин планирует потратить около 23 трлн руб., что превышает объем расходов, предусмотренный бюджетным правилом. Отклонение от правила обусловлено необходимостью стимулирования экономики на фоне пандемии коронавируса. По крайней мере в 2021 году Минфин собирается сократить расходы даже в номинальном выражении относительно высокой базы 2020-го. Отступление от бюджетного правила будет временным — это контрциклическая бюджетная политика в период циклического спада экономики, подчеркивали в Минфине. С 2022 года министерство намерено вернутся к действующему бюджетному правилу.

Отказ от увеличения зарплат чиновников

Одновременно с десятипроцентным сокращением бюджетных ассигнований Минфин предлагает отказаться от индексации окладов госслужащих в 2021 году, следует из его документа. Ведомство Антона Силуанова не в первый раз прибегает к пропуску ежегодного повышения зарплат чиновников в качестве меры обеспечения сбалансированности бюджета: индексация для госслужащих приостанавливалась во время кризиса 2014–2017 годов. Затем в течение трех лет с 1 октября зарплаты чиновников ежегодно увеличивали на уровень инфляции за предыдущий год.

Средняя зарплата госслужащих в федеральных органах власти в 2018 году достигла 126,6 тыс. руб. (данные за 2019-й Росстат пока не представил), а самыми высокооплачиваемыми федеральными чиновниками стали сотрудники аппарата правительства (240,4 тыс. руб. в 2018-м) и администрации президента (236,7 тыс. руб.). В документе Минфин не проводит общую оценку экономии бюджетных средств от пропуска индексации зарплат чиновников в 2021 году. Отказ же от повышения зарплат госслужащих, занятых в сфере обеспечения обороноспособности страны, сэкономит госбюджету 15,2 млрд руб. в 2021–2022 годах.

Минфин также предлагает сэкономить 118,5 млрд руб. в 2021–2022 годах за счет переноса реформы денежного содержания федеральных чиновников за пределы ближайшей трехлетки. Эта реформа предполагала, с одной стороны, увеличение постоянной части оклада госслужащих, а с другой — «оптимизацию бизнес-процессов» и сокращение числа чиновников, объяснял Силуанов.

Еще 150 млрд руб. Минфин предлагает сохранить в бюджете за счет отказа от выплаты дотаций региональным бюджетам за выполнение губернаторами KPI. Система оценки работы глав регионов, утвержденная президентским указом «Об эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов России», предполагает 15 критериев, среди которых, например, уровень доверия к власти, естественный прирост населения, доступность жилья, уровень бедности и др. По словам экс-министра экономического развития, а ныне помощника президента Максима Орешкина, «система рассчитана на поощрение, а не на наказание», а мотивацией для губернаторов должна была бы стать прибавка к региональному бюджету.

Реформа государственной службы

«Государственный аппарат должен быть
эффективным, компактным и работающим.»
Из Послания Президента В.Путина
Федеральному Собранию 18 апреля 2002 года

В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления. В 1992 — 2002 годах осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы. Приняты Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.

Однако, современные экономические условия, существенные преобразования в общественных отношениях требуют повышения эффективности государственной службы в интересах укрепления государства и развития гражданского общества.

Переустройство российской власти имеет три составляющих.

Первая — это перераспределение ответственности и полномочий власти различных уровней.

Вторая — это административная реформа (реформа устройства исполнительной власти).

Наконец, третья — это реформа государственной службы, определение статуса госслужащего. Согласно президентскому распоряжению при Председателе Правительства РФ функционирует комиссия по реформированию государственной службы, а первый замглавы Администрации Президента Дмитрий Медведев возглавляет межведомственную рабочую группу по подготовке проектов программы реформирования государственной службы.

Согласно указу Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» главными направлениями реформирования государственной службы Российской Федерации являются:

  • создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;
  • разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;
  • выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;
  • внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих;
  • формирование системы управления государственной службой Российской Федерации.

В Программе вводятся принципиально новые понятия госслужбы как механизма государственного управления. Появляется дифференциация госслужбы на федеральную гражданскую, федеральную военную, федеральную правоохранительную и государственную гражданскую в субъектах федерации. В рамках реформы предпологается унификация классных чинов, дипломатических рангов, воинских званий, между которыми будет введена эквивалентность. В Программе формируются принципы работы госслужащих, определяются полномочия государства, федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Также принимается порядок разрешения трудовых конфликтов и споров, вводится понятие служебного контракта. «Чиновник должен стать нормальным цивилизованным служащим, оказывающим услуги гражданам» — Д.А. Медведев.

Программа, дает возможность на пилотных проектах опробовать дальнейшие шаги — определить оптимальный уровень зарплаты чиновника, разобраться с подготовкой кадров, понять, как можно сделать работу госслужбы более открытой. Затраты на ее осуществление — 539 миллионов рублей, из них больше половины — на научно-исследовательские работы.

Рамочный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» был принят Думой в первом чтении 24 января 2003 года.

См. также:

  • Раздел Приоритеты / Госстроительство / Реформа государственной службы/Документы на официальном интернет-представительстве Президента России
  • Проект федерального закона N 265808-3 «О системе государственной службы Российской Федерации»
  • Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 год)»
  • Состав Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации
  • Состав межведомственной рабочей группы по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе
  • Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»

Пресс-досье:

Рекомендуемая ссылка на статью:

Екатерина Поспелова, Мария Казакова. Принципы реформ государственного управления в странах ОЭСР // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА, 2014, №6 (92) . Екатерина Поспелова, кандидат политических наук, старший научный сотрудник Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара (125009, Москва, Газетный пер., 3–5, стр.1).E-mail: pospelova@iep.ru
Мария Казакова, кандидат экономических наук, заведующая лабораторией исследований проблем экономического роста Института прикладных экономических исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (119571, г. Москва, проспект Вернадского, д. 82); заместитель заведующего международной лабораторией изучения бюджетной устойчивости направления «Макроэкономика и финансы) Института экономической политики имени Е.Т. Гайдара (125009, г. Москва, Газетный пер., д. 3-5, стр.1). E-mail: kazakova@ranepa.ru
Аннотация: Статья посвящена сравнительному анализу результатов реализации административных реформ в развитых странах на примере стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Актуальность темы обусловлена тем, что двадцатилетняя история реформирования государственной службы в России не принесла ощутимых результатов, поэтому в настоящее время назрела необходимость пересмотра основных направлений реформ в целях повышения эффективности функционирования государственного аппарата и управления социально-экономическими процессами в стране. Авторами проведены систематизация и сопоставление статистических показателей, характеризующих системы государственной службы в странах ОЭСР и России, на основе которых делается заключение об успешности реформ госслужбы в развитых странах. Рассматриваются основные направления реализации концепции New Public Management в развитых странах. Результаты обзора могут быть использованы органами государственной власти, ответственными за реализацию административной реформы в России.
Ключевые слова: государственная служба, административная реформа, децентрализация, аутсорсинг, бюджетирование, ориентированное на результат.

Мировая практика свидетельствует: реформирование государственной службы – непрерывный процесс, требующий постоянной корректировки в зависимости от способности каждой отдельной страны к восприятию новых технологий в сфере государственного управления. Реформа государственной службы России разрабатывалась под воздействием общемировой тенденции проведения реформ государственного управления. Поэтому целесообразно рассмотреть опыт стран ОЭСР, которые дали старт административным преобразованиям еще в 1980-х годах.

Концепция New Public Managment: основные принципы

Вектор административных реформ в развитых странах можно считать общим: они велись в рамках концепции New Public Management (NPM), целью которой было внедрить рыночные принципы в систему государственного управления.

Концепция появилась в ответ на неспособность традиционной модели государственного управления реагировать на новые экономические вызовы, которые сопровождали процессы демократизации, глобализации, либерализации торговли и открытия национальных рынков. Происходящий в западных странах пересмотр принципов государственного управления можно свести к следующим основным направлениям:

  • децентрализация: передача ряда полномочий с федерального уровня на региональный уровень исполнительной власти;
  • передача ряда функций по выполнению государственных услуг независимым агентствам, государственным корпорациям и ведомствам;
  • внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР);
  • демократизация: повышение открытости процесса принятия управленческих решений;
  • оптимизация: сокращение количества государственных служащих и передача части государственных услуг в частный сектор;
  • конкуренция: конкурсное замещение должностей, внедрение контрактной системы на государственной службе, которая сменила действующий ранее принцип пожизненной карьеры;
  • эффективность: внедрение оценки по результатам. К середине 2000-х годов примерно в 2/3 стран – членов ОЭСР в той или иной степени была внедрена система оплаты труда государственных служащих по результатам их деятельности;
  • адаптация бюрократии к запросам рынка и гражданского общества, защита интересов частных лиц.

Количественные показатели результативности административных реформ в странах ОЭСР

Эффективность реформы государственного управления в странах ОЭСР в части достижения целей по децентрализации, оптимизации штата и затрат на государственное управление можно оценить. Статистика не подтверждает высокую эффективность проведенных реформ.

Децентрализация. В результате проведения мероприятий, направленных на делегирование полномочий с центрального уровня на региональный, степень децентрализации к 2008 году в странах ОЭСР изменилась незаметно. Унитарные государства характеризуются, в основном, высокой степенью централизации (иными словами, наибольшей долей занятых в центральном правительстве, по сравнению с занятыми в органах местной власти). Так, в Новой Зеландии, несмотря на успешно проведенные реформы, степень централизации остается на самом высоком уровне – около 90% от занятых в секторе расширенного правительства работают в центральном правительстве. Хотя, например, в Швеции и в Испании – степень централизации менее 20%, в Норвегии и Венгрии – около 33%. Самое децентрализованное государство – Швейцария, где на центральное правительство приходится менее 10% государственных служащих.

В России степень централизации не столь высока, как в странах ОЭСР. В центральном правительстве (central government) заняты около 32% работников сектора расширенного правительства (general government). В соответствии с классификацией ОЭСР, в понятие расширенного правительства входят служащие центрального, регионального уровней власти, служащие фондов социального страхования, служащие некоммерческих организаций, контролируемых и финансируемых правительством. Служащие центрального правительства – это работники министерств и ведомств центрального / федерального правительства. Это понятие, как правило, исключает такие категории, как врачи, учителя, полицейские, военные.

Эффект децентрализации слабо заметен, о чем свидетельствует изменение доли госслужащих в центральном правительстве в 2000 и 2008 годах. На рисунке 1 видно, что степень децентрализации в странах ОЭСР практически не изменилась, причем за восемь лет в ряде стран этот показатель снизился (в том числе и в России) на 1–2 процентных пункта. Максимальная децентрализация наблюдается в Чехии и Испании, которые сократили долю госслужащих, занятых в центральном правительстве, на 22 и 21 процент соответственно.

Рисунок 1. Процентное изменение доли госслужащих, занятых в центральном правительстве в странах ОЭСР (в 2000 и 2008 годах).

Сокращение количества государственных служащих. Административные реформы в европейских странах были призваны сократить количество госслужащих. Делегирование части полномочий частным корпорациям должно было привести к сокращению административного аппарата . Однако этого не произошло. Так, в период с 1999 по 2012 год количество служащих в секторе «Государственное управление и обеспечение военной безопасности, социальное обеспечение» (Public Administration and Defence; Compulsory Social Security) не только не уменьшилось, но и возросло на 9,8%. ( рисунок 1).

По данным Евростата, особенно заметно вырос чиновничий аппарат в Испании – на 34%, Словении – на 25,9%, Словакии – на 22,9%, Польше – 16,8%. Отметим, что и в России также произошло заметное увеличение госаппарата – на 25% с 1998 по 2011 год.

Самое заметное сокращение служащих в секторе «Государственное управление и обеспечение военной безопасности, социальное обеспечение» наблюдается в Италии – 30%, Латвии – 21,7%, Финляндии – 5%, Португалии – 3,8%, Литве – 3%.

При этом Россия по доле госслужащих от рынка труда в целом отстает от европейских стран. Для сравнения, во Франции доля служащих в секторе государственного управления и обеспечения военной безопасности, социального обеспечения от общего количества занятых в экономике составила в 2011 году 9,7%, в Германии – 7,1%, в Великобритании – 6,4%, в России лишь 5,6% (таблица 1).

Таблица 1. Количество служащих в секторе государственного управления и обеспечения военной безопасности, социального обеспечения, страны ЕС, в % от занятых в экономике*


* — среднегодовая численность занятых в экономике.

Сокращение затрат на общегосударственные вопросы

Эту цель административных реформ в европейских странах реализовать также не удалось.

Максимальное сокращение рассматриваемого показателя в период с 1997 по 2011 год произошло в Литве – на 13,1 процентных пункта, а в Великобритании – лишь на 0,2.

Если говорить о России, то в период с 1998 по 2011 год расходы по статье «Общегосударственные вопросы» увеличились на 1,3 процентных пункта. Однако здесь стоит отметить, что в России расходы по данной статье в три раза меньше, чем в целом по 27 странам Евросоюза – 2,4% ВВП против 6,6% ВВП в странах Евросоюза.

Максимальный уровень расходов на общегосударственные вопросы в России наблюдается в 2007 году – 3,51%, затем этот показатель постоянно снижался, достигнув 2,3% ВВП в 2012 году (рисунок 2). Резкий скачок расходов в 2005 году обусловлен, главным образом, переходом на новую бюджетную классификацию (до этого времени данная статья именовалась «Государственное управление и местное самоуправление»), а не какими-либо содержательными изменениями государственной службы в Российской Федерации. Стоит отметить, что с 2005 года в России расходы на общегосударственные вопросы в процентах к ВВП снижаются, а количество госслужащих растет. Так, в период с 2005 по 2011 год количество госслужащих в России увеличилось на 10%, а доля расходов на общегосударственные вопросы в процентах к ВВП уменьшилась на 1,2 процентных пункта. Вместе с тем, однозначных выводов из описанных тенденций сделать нельзя, поскольку рост количества чиновников может сопровождаться увеличением доли их заработной платы в расходах на общегосударственные вопросы, что не удается проследить из-за отсутствия статистических данных о динамике зарплаты госслужащих. Это объясняется существующей на данный момент классификацией расходов на общегосударственные вопросы, которая не выделяет расходы на заработную плату чиновников. Причем среди расходов на государственное управление приоритетными считаются расходы на оплату труда. Потребность в бюджетных средствах на содержание государственной службы определяется главным образом на основе штатной численности органов исполнительной власти, исходя из которой определяются фонд оплаты труда и расходы на материально-техническое обеспечение. Утвержденных методик, позволяющих объективно определить численность и размер фонда оплаты труда, необходимые для исполнения установленных функций, не существует, что может повлечь за собой недостаточность или, наоборот, избыточность, фонда оплаты труда по отношению к задачам, стоящим перед органами власти .

Рисунок 2. Динамика расходов на общегосударственные вопросы в России, % к ВВП, 1999–2012 годы.

Аутсорсинг. Одним из главных механизмов современных реформ государственного управления является передача части государственных полномочий по выполнению государственных услуг частному сектору через аутсорсинг. Это способствует не только снижению роли государства в экономической сфере, но и привлекает бизнес к решению социальных задач. В целом внедрение аутсорсинга помогает упорядочить взаимодействие органов власти и коммерческих организаций, что теоретически должно привести к большей прозрачности исполнения функций, оптимизации расходов и усилению подотчетности административных ведомств.

Аутсорсинг в государственном секторе можно определить как передачу исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации при сохранении общей ответственности государственной организации путем заключения договора.

Рисунок 3. Расходы на содержание государственного аппарата в странах ОЭСР в процентах к ВВП (2000 и 2009 год).

По данным ОЭСР за 2009 год, расходы расширенного правительства на аутсорсинг составляют около 10% ВВП. С 2000 по 2009 год доля аутсорсинга в ВВП возросла в среднем на 1,5 процентных пункта. Нидерланды (с 13,5% до 19,2%) и Финляндия (с 9,5% до 13,9%) показывают наибольший рост за этот период. Снижение расходов наблюдается в Израиле, Эстонии, Австралии и Польше.

Таким образом, нельзя признать, что передача части полномочий частному сектору на аутсорсинг оказалась эффективной, поскольку привела к снижению затрат на госаппарат. По методологии ОЭСР, в показатель «затраты на содержание государственного аппарата» включаются затраты на вознаграждение государственных служащих, расходы на товары и услуги, произведенные негосударственным сектором (к примеру, бухгалтерские услуги, IT и т.д.), необходимые для госуправления. Напротив, статистика подтверждает, что этого не произошло, и госрасходы увеличились (рисунок 3). Этот процесс имел смысл лишь для перестройки системы хозяйствования в целях усиления роли бизнеса в системе государственного управления.

Проведенный анализ данных позволяет сделать вывод о том, что реформы в странах ОЭСР не дали ожидаемого результата. Степень децентрализации практически не изменилась, за восемь лет (с 2000 по 2008 год) в ряде стран этот показатель снизился (в том числе, и в России) всего лишь на 1-2%. Это можно объяснить тем, что страны неохотно идут на перераспределение полномочий сверху на региональные уровни. Не произошло и сокращения госаппарата. Наоборот, в 27 странах Евросоюза количество государственных служащих увеличилось на 9,8% в период с 1999 по 2012 год. Не последовало сокращения затрат на общегосударственные вопросы. С 2002 по 2011 год расходы по данной статье в 27 странах Евросоюза остались на неизменном уровне – в 6,6% ВВП. Фактически в России на общегосударственные вопросы тратится в три раза меньше, чем в 27 странах Евросоюза, – 2,4% ВВП.

Степень централизации в России не столь существенна, как в странах ОЭСР, по показателю доли госслужащих от общего количества занятых в экономике Россия отстает от многих европейских стран.

Таким образом, учитывая результаты административных реформ в европейских странах, которые не приводят ни к сокращению госаппарата, ни к уменьшению расходов на его содержание, необходимость проведения подобных реформ в России вызывает вопросы.

Литература

15 января 2020 07:56

Управляющий Отделением ПФР по Томской области Д.Б.Мальцев провел рабочее совещание, на котором обсуждались вопросы открытия Центра по выплате пенсий и обработке информации в ЗАТО Северск. Дмитрий Мальцев обратил особое внимание на недопущение срывов в назначении и выплате пенсий.
Напомним, что на территории Томской области с начала 2020 года начала функционировать новая структурная единица ПФР — Центр по выплате пенсий и обработке информации Пенсионного Фонда Российской Федерации в Томской области. Центр ПФР создан в рамках работы по оптимизации территориальных органов, которая ведется Пенсионным фондом с 2015 года. Всего в Российской Федерации уже функционируют более 60 Центров.
В Центр переданы функции по начислению, выплате и контролю за выплатой пенсий и социальных выплат, по ведению выплатных баз данных, ведению индивидуальных лицевых счетов, приему и обработке отчетов страхователей, регистрации страхователей и учету платежей и функции по межведомственному взаимодействию при оказании государственных услуг.
Основной целью создания новой структуры является сокращение трудозатрат на выполнение основных функций ПФР, что стало возможным благодаря применению новых прогрессивных технологий, совершенствованию подходов к выполнению поставленных задач, контролю за всеми выполняемыми процессами.
Центр ПФР будет обеспечивать своевременную выплату и доставку пенсий и иных социальных выплат всем пенсионерам области. По состоянию на 1 января 2019 года это 301 134 человек.
Появление новой структуры никак не отразится на посетителях Пенсионного фонда. Клиентские службы, куда привыкли ходить жители ЗАТО Северск и других населённых пунктов региона, продолжают функционировать во всех районах Томской области.

Оставьте комментарий