Бюджетний кодекс 2018

ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)

Бюджетное регулирование

новая редакция бюджетного кодекса Российской федерации: проблемы и перспективы

Владимир Викторович клиМАНоВ3*, Елена Владимировна косЕНдякь, Анна Александровна МиХАЙЛоВАс

а доктор экономических наук, директор Института реформирования общественных финансов,

заведующий кафедрой государственного регулирования экономики, Российская академия народного хозяйства

и государственной службы при Президенте РФ, Москва, Российская Федерация

ь эксперт Института реформирования общественных финансов, Москва, Российская Федерация evk@irof.ru

с кандидат экономических наук, начальник отдела Института реформирования общественных финансов,

старший преподаватель кафедры государственного регулирования экономики, Российская академия народного хозяйства

и государственной службы при Президенте РФ, Москва, Российская Федерация

* Ответственный автор

Аннотация

Предмет. Статья посвящена проблемам действующего бюджетного законодательства в Российской Федерации и перспективам новой редакции Бюджетного кодекса РФ, которую планируется принять в 2016 г.

Цели. Цели статьи — проанализировать историю внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ, выявить наиболее актуальные вопросы, которые должны найти свое отражение в новой редакции.

Методология. Использованы методы сравнительного анализа, синтеза, формальнологический метод.

Результаты. Исследован зарубежный опыт формирования бюджетного законодательства, в том числе разработки бюджетных кодексов. Детально рассмотрен региональный опыт бюджетного законотворчества в Российской Федерации: изучены законы субъектов РФ, регулирующие бюджетные отношения, история их принятия и изменения. Обнаружена зависимость между изменением Бюджетного кодекса РФ и исполнением федерального бюджета: наибольшее число изменений в Бюджетный кодекс РФ было внесено в периоды, когда федеральный бюджет был исполнен с дефицитом. Выявлены проблемы, которые должны найти свое отражение в новой редакции Бюджетного кодекса РФ. Выводы и значимость. Анализ международной и региональной практики позволил сделать вывод о том, что основной закон о бюджете может быть сформирован по-разному: как рамочный закон, содержащий в себе бюджетные правоотношения, или как закон, представляющий собой кодифицированный, детализированный документ. Бюджетный кодекс РФ изначально формировался как рамочный закон, однако подвергался постоянной детализации. Новая редакции Бюджетного кодекса РФ призвана консолидировать в единую систему все принятые за последние годы изменения бюджетного законодательства. Бюджетный кодекс РФ должен стать стабильным, системным, понятным, удобным и кодифицированным законодательным актом.

© Издательский дом ФИНАНСЫ и КРЕДИТ, 2015

история статьи:

Принята 09.04.2015 Одобрена 14.05.2015

удк 336.14.

ключевые слова: бюджетный кодекс, бюджетное право, региональное законодательство

Распространенной тенденцией мировой практики можно считать ситуацию, при которой бюджетный процесс регулируется отдельным законом, который, как правило, так и именуется — «закон о бюджете» (Budget Law). Иногда правовой акт о бюджете имеет статус органического закона, по своей юридической силе сопоставимого с конституционными законами, принимаемыми по прямому предписанию

конституции. Например, органический закон о бюджете действует в таких странах, как Франция, Албания, Венесуэла, Руанда. Есть также примеры, когда бюджетное законодательство представлено рядом правовых актов, регулирующих отдельные элементы бюджетной системы. Так, в Канаде бюджетный процесс основывается на законе о финансовом администрировании, законе о

генеральном аудиторе и законе о федеративном бюджетном устройстве.

Систематизация бюджетных норм в форме бюджетного кодекса не является распространенной практикой в странах мира (табл. 1). Из ныне действующих самым ранним является Федеральный бюджетный кодекс Германии, принятый в 1969 г. В целом бюджетный кодекс как основа бюджетного законодательства получил широкое распространение в странах СНГ. В 2000 г. бюджетный кодекс был принят в Грузии, в 2008 г. — в Белоруссии и Казахстане, в 2010 г. — на Украине, 2013 г. — в Узбекистане, в 2014 г. — в Туркменистане. Кроме того, на рассмотрении находится проект бюджетного кодекса Киргизии.

Интересен также региональный опыт бюджетного законотворчества в Российской Федерации. В подавляющем большинстве субъектов РФ действуют законы, регулирующие бюджетные отношения (табл. 2).

Так, в 65 регионах приняты законы о бюджетном процессе. В семи субъектах бюджетный процесс регулируется законом о бюджетном устройстве и бюджетном процессе. В Чеченской Республике и Приморском крае действуют законы о бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях. Существуют и другие наименования этих законов. Например, в Республике Коми есть закон о бюджетной системе и бюджетном процессе, в Республике Хакасии — о бюджетном процессе и межбюджетных отношениях, в Алтайском крае -о бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле, в Костромской области -о порядке внесения, рассмотрения и принятия закона об областном бюджете и др. Отдельно следует отметить опыт Республики Татарстан, где действует свой бюджетный кодекс, в который за 10

Таблица 1

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Бюджетный кодекс: мировой опыт

страна дата принятия год вступления в силу Число изменений и поправок

Белоруссия 16.07.2008 2009 14

Германия 19.08.1969 1970

Грузия 18.12.2000 2010

Казахстан 04.12.2008 2009 53

Киргизия Проект

Туркменистан 01.03.2014 2015 —

Украина 08.07.2010 2011 32

Узбекистан 26.12.2013 2014 —

Источник: составлено авторами.

Таблица 2

Бюджетное законодательство на региональном уровне

закон Число субъектов Рф

О бюджетном процессе 65

Об особенностях бюджетного процесса 1 (Ульяновская область)

О бюджетном устройстве и бюджетном процессе 7

О бюджетной системе и бюджетном процессе 1 (Республика Коми)

О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях 2 (Чеченская Республика и Приморский край)

О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях 1(Республика Хакасия)

О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле 1 (Алтайский край)

О порядке внесения, рассмотрения и принятия закона об областном бюджете 1 (Костромская область)

О бюджетных правоотношениях 1 (Республика Марий Эл)

Об отдельных вопросах организации и осуществления бюджетного процесса 1 (Ханты-Мансийский автономный округ)

О регулировании бюджетных правоотношений 1 (Чувашская Республика)

Бюджетный кодекс 1(Республика Татарстан)

Источник: составлено авторами.

лет функционирования было внесено 24 поправки. В истории Российской Федерации это не единственный пример: в Хабаровском крае с 1999 г. применялся бюджетный кодекс края. Собственные бюджетные кодексы были также у Амурской, Вологодской и Ивановской областей.

Из действующих законов, регламентирующих бюджетное право на региональном уровне, самым ранним можно считать закон Ставропольского края, принятый в 1994 г. До апреля 2007 г., когда фактически была кардинально пересмотрена совокупность процедур, описывающая в законодательстве организацию и осуществление бюджетного процесса, были приняты 16 действующих региональных законов, регулирующих бюджетный процесс. В 2007-2009 гг. вместе с вступлением в силу положений Федерального закона от 26.04.2007 № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» усилилась тенденция к

принятию аналогичных документов: был утвержден 51 соответствующий закон. В последующие годы обновленные бюджетные законы были утверждены в 11 субъектах РФ. Отдельно следует упомянуть принятие Закона Республики Крым от 17.07.2014 № 35-ЗРК «О бюджетном процессе в Республике Крым» и закона города Севастополя от 14.08.2014 № 59-ЗС «О бюджетном процессе в городе Севастополе».

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Региональные бюджетные законы значительно различаются по степени проработки. Некоторые из них носят чисто рамочный характер, в них отсутствует необходимая детализация, отражающая особенности бюджетного процесса в субъекте РФ. Примером может служить закон о бюджетном процессе в Республике Мордовия. Данный документ включает всего четыре главы, регулирующие составление, рассмотрение и утверждение закона о республиканском бюджете, внешнюю проверку, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности, а также определяющие составление, рассмотрение, утверждение закона о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования.

В то же время бюджетное законодательство некоторых субъектов РФ отличается высокой степенью детализации. Так, закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области содержит 12 глав. В нем прописаны положения о бюджетном устройстве региона, определяются доходы и расходы бюджета, понятие «сбалансированность бюджетов». Отдельная глава посвящена межбюджетным трансфертам в Белгородской области. Законом также регламентируется бюджетный процесс, составление, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, государственный финансовый контроль, а также составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов. Кроме того, он содержит ряд приложений, содержащих методику расчета и предоставления различных видов межбюджетных трансфертов.

В действующие региональные законы о бюджетном устройстве постоянно вносились изменения. «Лидерами» по числу редакций и поправок можно считать законы Самарской и Пензенской областей. Так, закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области претерпел 39 изменений, а закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области — 37. Не содержат поправок и действуют в первой редакции законы Карачаево-Черкесской

Республики, Республики Саха (Якутия), Кировской и Магаданской областей, что объясняется их недавним принятием (2013-2014 гг.). Разный срок действия настоящих региональных законов о бюджетном процессе лишает смысла их сравнение по числу изменений, но в то же время делает актуальным рассмотрение истории бюджетного нормотворчества на уровне субъектов РФ.

Принятие законов, регулирующих бюджетный процесс на региональном уровне, началось еще в 1991-1992 гг. (рис. 1). Именно в эти годы были утверждены соответствующие законы в Республике Башкортостан, Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Республике Карелия, Республике Марий Эл, Республике Саха (Якутия), Республике Татарстан, Чувашской Республике.

Пик принятия региональных бюджетных законов приходится на 1995 г., 2001 г. и 2007 г., когда были утверждены законы в 22, 19 и 33 субъектах РФ соответственно.

Бюджетное законотворчество на региональном уровне продолжается. Так, в начале 2014 г. были приняты законы в Республике Саха (Якутия) и Магаданской области.

Больше всего (по пять в каждом регионе) бюджетных законов «сменили» Республика Калмыкия, Республика Саха (Якутия), Пермский край, Магаданская, Новосибирская, Оренбургская и Ярославская области. Так, в Оренбургской области законы о бюджетном процессе принимались в 1996, 2000, 2005, 2009 гг. и последний действующий — в 2013 г.

Вместе с тем есть ряд субъектов РФ, где был принят только один закон о бюджетном устройстве. Например, такая ситуация характерна для Рязанской, Свердловской областей, Чукотского автономного округа и др.

Как демонстрирует международная и региональная практика, основной закон о бюджете может быть сформирован по-разному. Иногда это -рамочный закон, содержащий в себе бюджетные правоотношения. В других случаях бюджетный кодекс обретает форму свода бюджетных законов, и тогда это огромный кодифицированный документ, очень детализированный, который используется в судебной практике и его обсуждают при урегулировании спорных отношений.

Бюджетный кодекс РФ изначально формировался как рамочный. Затем он был детализирован другими законами и подзаконными актами. Сейчас все

Рисунок 1

Динамика бюджетного законотворчества на региональном уровне в 1991-2014 гг. 35 -33

2 I

15 1 6

1 3 10

7 I 5 7 I

3 1 2 1 2

& 43 <Ф> # <$>N & £ <$$> ^ ¿У # *

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Источник: составлено авторами.

больше проявляется склонность к формированию бюджетного кодекса в конгломеративном варианте, т.е. с включением в него всех новых тем. Есть сомнения по поводу формирования такого огромного документа, потому что количество тем постоянно растет. В настоящее время актуальна тема защиты прав на интеллектуальную собственность, которая финансируется из федеральных средств. Это еще одно огромное направление, которое, если будет выбран путь формирования гигантского документа, необходимо включить в бюджетный кодекс. Сторонники детализированного бюджетного кодекса аргументируют свою позицию тем, что при рамочном законодательстве появятся проблемы у муниципалитетов по части доказательств наличия у себя права на совершение тех или иных действий.

В связи с таким подходом Бюджетный кодекс Российской Федерации, утвержденный в 1998 г. и вступивший в силу в 2000 г., претерпевал многократные изменения. За прошедшие 14 лет поправки в Бюджетный кодекс РФ вносились 112 раз -приблизительно 8,5 законов за год. В том числе это

случалось каждый раз, когда в бюджетном процессе появлялись новации, обеспечивающие прохождение бюджетных реформ. Самыми известными были, по мнению авторов, Федеральный закон от 07.05.2014 № 104-ФЗ, внесший в Бюджетный кодекс РФ понятие «государственные и муниципальные программы», а также Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О вне сении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Для сравнения в табл. 3 представлена информация о количестве поправок в другие кодексы Российской Федерации.

Так, во вступившую в силу в 2001 г. Часть 2 Налогового кодекса РФ было принято уже 360 поправок, а число поправок в Уголовный кодекс РФ, вступивший в силу в 1997 г., составило 176.

Существует определенная взаимосвязь между внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ и исполнением федерального бюджета (рис. 2).

Финансы и кредит 34 (2015) 26-35 Finance and Credit

Таблица 3

Количество изменений в кодексах Российской Федерации*

кодекс Год принятия Год вступления в силу Количество изменений

Бюджетный кодекс РФ 1998 2000 112

Уголовный кодекс РФ 1996 1997 176

Налоговый кодекс РФ Ч. 1 1998 1999 89

Налоговый кодекс РФ Ч. 2 2000 2001 360

Водный кодекс РФ 2006 2007 26

Гражданский кодекс РФ Ч. 1 1994 1995 74

Гражданский кодекс РФ Ч. 2 1995 1996 60

Гражданский кодекс РФ Ч. 3 2001 2002 14

Гражданский кодекс РФ Ч. 4 2006 2008 12

*По состоянию на 01.04.2015. Источник: составлено авторами.

Рисунок 2

Число поправок в Бюджетный кодекс РФ и баланс исполнения федерального бюджета в 2000-2013 гг., трлн руб.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2 0 -2 -4 -6 -8

• Баланс

Число поправок в Бюджетный кодекс РФ

Анализ данных рис. 2 показывает, что наибольшее число изменений в Бюджетный кодекс РФ пришлось на годы, когда федеральный бюджет был исполнен с дефицитом. Пик изменений наблюдался в кризисное время. Внесенные бюджетные новации помогли пережить сложный период. В частности, именно свобода владения финансами способствовала выходу учреждений из кризисного состояния. Логика бюджетных реформ 2001-2008 гг. сводилась к четкому и максимально жесткому закреплению полномочий и

ресурсов, а также созданию конкурентных условий . Реформирование системы общественных финансов заключалось в переходе от управления затратами, что применялось до начала 2000-х гг., к управлению результатами .

Вопрос совершенствования бюджетного законодательства всегда был объектом внимания со стороны экспертов . Однако чаще анализу подвергаются частные аспекты изменений Бюджетного кодекса РФ:

— вопросы разграничения полномочий ;

— бюджетирование, ориентированное на результат ;

— государственный финансовый контроль ;

— оптимизация законодательства ;

— отдельные поправки, изменения .

Были работы, где комментировались части, главы, статьи Бюджетного кодекса РФ , детально рассматривались проблемы применения бюджетной классификации , исследовалась терминология бюджетного законодательства, иные вопросы.

Во время подготовки в 2014-2015 гг. новой редакции Бюджетного кодекса РФ часть законопроектов, предполагающих изменения в действующем Бюджетном кодексе РФ, продолжали вноситься в Государственную Думу Российской Федерации и приниматься в качестве федеральных законов. Так, в конце 2014 г. были приняты поправки, касающиеся процесса стратегического планирования. Термин «бюджетная стратегия» был заменен на понятие «долгосрочный бюджетный прогноз» (для РФ и регионов — на 12 и более лет). Кроме того, бюджетные послания Президента России были исключены из системы документов государственного стратегического планирования и преобразованы в раздел о бюджетной политике в рамках послания Федеральному Собранию Российской Федерации.

Сложилась ситуация, когда ряд положений, которые должны по своей логике располагаться в Бюджетном кодексе РФ, находятся в отдельных федеральных законах.

Все это дает основания говорить о необходимости разработки новой редакции Бюджетного кодекса РФ, которая (согласно различным нормативным актам 2014 г.) должна была бы вступить в силу уже с 2016 г. Так, в государственной программе «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», ответственным исполнителем по которой является Минфин России, говорится, что новая редакция бюджетного кодекса должна быть внесена в Правительство РФ до конца октября 2014 г. Данный пункт включен как мероприятие подпрограммы «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса».

Отдельного внимания заслуживает вопрос о переходе на формирование бюджета в программном формате. При программном бюджете должны существенно измениться функции законодательных органов власти.

Требуется усиление ответственности, полномочий законодателей в сфере решения бюджетных вопросов. Нужны разъяснения по ответственности и бюджетным полномочиям ответственного исполнителя государственных программ. Необходим ряд подзаконных актов, приказов Минфина России, которые должны утверждаться в развитие программного бюджета. В ближайшее время будет сформирована классификация, более подстроенная под государственные программы. Предполагается завершить работу над новой редакцией постановления о порядке подготовки бюджетов, которое также будет иметь ряд новаций.

Государственная Дума РФ при рассмотрении проекта бюджета должна обращать внимание и на проекты государственных программ. Таким образом, депутаты, обсуждая проекты программ, смогут принять решение об их финансировании, что станет проекцией на программную часть бюджета. Это отчасти нашло отражение и в новой редакции, и в порядке подготовки проекта бюджета.

Важен и вопрос о переносе с 1 марта на 1 апреля срока корректировки государственных и муниципальных программ в соответствии с бюджетом. Как показывает первый опыт реализации государственных программ в регионах, действующий срок — до 1 марта является недостаточным, чтобы осуществить такие корректировки .

Также необходимо подумать о терминологии в рамках Бюджетного кодекса РФ: требуется четкое разъяснение, чем отличаются расходы от ассигнований, поступления от доходов и прочее. В таких элементарных вопросах Бюджетный кодекс РФ до сих пор не дает четкого толкования.

Следует также отметить, что Бюджетный кодекс РФ не рассчитан на функционирование в условиях кризисной ситуации. Бюджеты никаким образом не регулируют правоотношения во время кризисов, которые могут быть вызваны разными факторами: чрезвычайными ситуациями, бюджетными циклами и т.д. В то же время за рубежом есть огромный пласт законодательных решений, специально предназначенных для сложной экономической обстановки и помогающих в решении бюджетной проблемы.

Вопросы, связанные с соотношением бюджетных норм, возникли после принятия новой редакции Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Если проанализировать главу, посвященную экономическим основам местного самоуправления, то получается, что с вступлением в силу новой редакции данного закона большинство норм утрачивает свое значение. Это происходит из-за того, что нормы либо не согласовываются между собой, либо прямо противоречат положениям Бюджетного кодекса РФ. Также необходимо подумать о горизонтальных трансфертах, т.е. о тех, которые разрешено выделять муниципальным образованиям. Нигде не определено, что это за вид трансфертов, каковы реальные взаимоотношения между субъектами.

Бюджетный кодекс РФ является всего лишь одним из инструментов государственной политики. Огромное количество инструментов заложено в других регулированиях, и остается открытой проблема, как согласовать Бюджетный кодекс РФ с другими отраслями права и инструментами. В его новой редакции выстроены «шлюзы», связанные с урегулированием бюджетного и других видов законодательства.

В новой редакции Бюджетного кодекса затронуты темы государственно-частного партнерства, государственных заданий и увязки финансирования с результатами. Вопросы классификации стали менее жесткими в плане их применения. Функциональная классификация никуда не исчезает, а в случае, если она не применяется при планировании бюджета, то необходимо обоснование в виде пояснительной записки. Нынешняя редакция Бюджетного кодекса РФ обеспечивает слишком широкое поле деятельности: можно делать два приложения: традиционное и программное, можно -только программное, можно самим формировать структуру целевых статей, можно принять закон о бюджете в любом из чтений.

Таким образом, задача новой редакции Бюджетного кодекса РФ — консолидировать в единую систему все принятые за последние годы, а также разработанные и рассматриваемые изменения в целях принятия стабильного, системного, понятного, удобного и кодифицированного законодательного акта.

Список литературы

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1. Бюджетная реформа и повышение качества управления общественными финансами / под ред. А.М. Лаврова. М.: Ленанд, 2007. 328 с.

2. Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами. М.: КомКнига, 2005. 555 с.

4. Степашин С.В. Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки // Журнал российского права. 2007. № 3. С. 3-7.

5. Танина С.В., Шамьюнов М.М. Профессиональный взгляд на новый Бюджетный кодекс // Финансы. 2007. № 8. С. 10-16.

6. ШамьюновМ.М. Задачи стабилизации Бюджетного кодекса Российской Федерации // Финансы. 2014. № 1. С. 6-11.

7. Авдеенко М.В. Изменения бюджетного законодательства РФ в связи с разграничением полномочий между уровнями власти // Экономика образования. 2005. № 3. С. 10-25.

8. Агеев О.Г. Новации изменений Бюджетного кодекса Российской Федерации применительно к бюджетированию, ориентированному на результат // Актуальные проблемы современной науки. 2009. № 3. С. 72-76.

9. Андреева О.В. Ключевые новации Бюджетного кодекса Российской Федерации в сфере государственного (муниципального) финансового контроля // Наука и современность. 2014. № 27. С. 235-240.

10. Розинская Н.А. Становление российского бюджетного законодательства // Финансы. 2009. № 2. С. 70-74.

11. Крылов Г.З. Некоторые вопросы совершенствования Бюджетного кодекса // Финансы. 2007. № 7. С.14-17.

12. Лейман Н.И. Поправки в Бюджетный кодекс и другие неизбежные изменения // Советник бухгалтера государственного и муниципального учреждения. 2013. № 4. С. 9-12.

13. Назарова Е.А. О внесении изменений в Бюджетный кодекс // Советник бухгалтера бюджетной сферы. 2013. № 6. С. 9-16.

14. Шихов А.Ю. Изучаем летние изменения, внесенные в Бюджетный кодекс РФ // Советник бухгалтера государственного и муниципального учреждения. 2013. № 9. С. 5-13.

15. Козырин А.Н. Бюджетное законодательство Российской Федерации: научно-практический комментарий главы 1 Бюджетного кодекса РФ // Реформы и право. 2012. № 3. С. 25-36.

16. Козырин А.Н. Бюджетное законодательство: научно-практический комментарий статьи 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Реформы и право. 2007. № 1. С. 18-23.

18. Климанов В.В., Михайлова А.А. Внедрение программного бюджета: первые проблемы и вопросы // Финансы. 2011. № 9. С. 8-10.

ISSN 2311-8709 (Online) ISSN 2071-4688 (Print)

Budget Regulation

A NEW VERSION OF THE BUDGET CODE OF THE RUSSIAN FEDERATION: PROBLEMS AND PROSPECTS

Vladimir V. KLIMANOV*, Elena V. KOSENDYAKb, Anna A. MIKHAILOVAc

b Institute for Public Finance Reform, Moscow, Russian Federation evk@irof.ru

* Corresponding author

Article history:

Received 9 April 2015 Accepted 14 May 2015

Keywords: Budget Code, bill, budget law, regional budget law

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Methods We employed a method of comparative analysis, synthesis, and formal and logical method.

© Publishing house FINANCE and CREDIT, 2015

Информация об изменениях:

Пункт 1 изменен с 31 июля 2020 г. — Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 263-ФЗ

См. предыдущую редакцию

1. Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования указанного федерального закона.

Одновременно с проектом указанного федерального закона Правительством Российской Федерации представляются следующие документы и материалы:

ожидаемые итоги социально-экономического развития в текущем финансовом году (за исключением случаев, когда основные характеристики федерального бюджета не изменяются) и уточненный прогноз социально-экономического развития в плановом периоде (за исключением случаев, когда основные характеристики федерального бюджета не изменяются или признаны утратившими силу положения федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду);

сведения об исполнении федерального бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года, в том числе по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов федерального бюджета;

оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем финансовом году;

информация о перераспределении бюджетных ассигнований между текущим финансовым годом и плановым периодом по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года;

информация о перераспределении бюджетных ассигнований, зарезервированных в составе утвержденных бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета за истекший отчетный период текущего финансового года;

пояснительная записка с обоснованием предлагаемых изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период;

распределение бюджетных ассигнований по объектам капитального строительства и приобретаемым объектам недвижимого имущества, вновь включаемым в федеральную адресную инвестиционную программу на текущий финансовый год и плановый период, с указанием сроков их строительства (реконструкции) или приобретения, сметной стоимости или стоимости приобретения, наличия проектной документации с положительным заключением государственной экспертизы, решений о предоставлении земельных участков под строительство.

12 Грудня 2017

Діна Серебрянська
експерт Інституту податкових реформ

7 грудня 2017 року Верховна Рада України прийняла у другому читанні проект Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» та, відповідно, законопроект про зміни до Бюджетного кодексу для цілей державного бюджету України на 2018 рік.

За словами народного депутата К. Іщейкіна Комітет з питань бюджету відпрацював 337 пропозицій народних депутатів, з яких враховано 168 речень.

Основні зміни в міжбюджетних відносинах у 2018 році полягають у наступному:

1. Змінено відсоток перерозподілу надходжень від екологічного податку та рентної плати за спеціальне використання води (крім рентної плати за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення) між бюджетами різних рівнів (табл. 1). За словами В. Гройсмана спрямування додаткових 25% екологічного податку до державного бюджету дозволить отримати 800 млн грн, напрямок використання яких — фінансування ветеринарної медицини.

Таблиця 1

Зміни відсотку перерозподілу деяких податків між бюджетами

різних рівнів у 2018 році

Бюджетний кодекс України, що діє у 2017 році	Бюджетний кодекс України, що діятиме у 2018 році
Екологічний податок
Бюджети міст Києва та Севастополя – 80%	Бюджети міст Києва та Севастополя – 55%
Обласні бюджети та бюджет АРК – 55 %	Обласні бюджети та бюджет АРК – 30%
Сільські, селищні, міські бюджети – 25 %	Сільські, селищні, міські бюджети – 25 %
Бюджети об’єднаних територіальних громад – 25 %	Бюджети об’єднаних територіальних громад – 25 %
Державний бюджет — 20%	Державний бюджет — 45%
Рентна плата за спеціальне використання води (крім рентної плати за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення)
Державний бюджет — 50% (загальний фонд)	Державний бюджет — 45% (загальний фонд)
–	Державний бюджет — 10% (спеціальний фонд)
Бюджети міст республіканського АРК та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районні бюджети, бюджети об’єднаних територіальних громад — 50%	Бюджети міст республіканського АРК та обласного значення, міст Києва та Севастополя, районні бюджети, бюджети об’єднаних територіальних громад — 45%

1. Передбачається створення Державного фонду розвитку водного господарства у складі спеціального фонду Державного бюджету України (введено нову статтю БКУ 24-4). Джерело фінансування — надходження до спеціального фонду державного бюджету 10% рентної плати за спеціальне використання води (крім рентної плати за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення) та інші надходження. Напрями використання коштів:

• експлуатація водогосподарського комплексу;
• будівництво та реконструкції меліоративних систем;
• захист від шкідливої дії вод сільських населених пунктів та сільськогосподарських угідь;
• централізоване водопостачання сільських населених пунктів, які користуються привізною водою;
• модернізація та розвиток водогосподарського комплексу.

1. На відміну від БКУ, який діє у 2017 році, норми БКУ, що діятимуть у 2018 році враховують елементи середньострокового бюджетного планування. Так, наприклад, пункт 5 частини другої статті 41 визначає, що перерахування з державного бюджету місцевим бюджетам базової дотації та інших поточних трансфертів місцевим бюджетам, а також до державного бюджету з місцевих бюджетів реверсної дотації здійснюється відповідно до обсягів, визначених у проекті закону про Державний бюджет України, виходячи не з попереднього бюджетного періоду, а наступного бюджетного періоду, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України.
2. Визначено, що програмно-цільовий метод у бюджетному процесі на рівні місцевих бюджетів, які не мають взаємовідносин із державним бюджетом, застосовується, починаючи зі складання проектів таких місцевих бюджетів на 2019 рік. Це дозволить усім рівням місцевих бюджетів запровадити середньострокове бюджетне планування.
3. Склад доходів загального фонду бюджетів міст районного значення, сіл, селищ доповниться таким джерелом надходжень як частина розміру плати за видачу ліцензії на провадження господарської діяльності з випуску та проведення лотерей, яку встановлює Кабінет Міністрів України та яка сплачується ліцензіатами до бюджетів місцевого самоврядування за місцем розташування відповідного пункту розповсюдження державної лотереї (частина перша стаття 69 пункт 81).
4. Державою передбачено новий вид трансферту місцевим бюджетам — додаткова дотація на здійснення переданих із державного бюджету видатків із утримання закладів освіти та охорони здоров’я як новий вид трансферту, що буде розподілятися між обласними бюджетами в таких пропорціях:

• 50 відсотків обсягу — пропорційно до питомої ваги кількості наявного населення області станом на 1 січня року, що передує плановому;
• 50 відсотків обсягу — пропорційно до питомої ваги приведеного індексу відносної податкоспроможності зведеного бюджету області.

Субвенція буде розподілятися без суб’єктивного підходу за чіткою формулою, яка враховує кількість населення; надходження доходів місцевих бюджетів області, приведений індекс відносної податкоспроможності зведеного бюджету області.

1. Один із напрямків державної політики, у частині запровадження заходів реформування медичної сфери, є покращення надання послуг закладами первинної медичної допомоги. Тому, відповідно до нових змін БКУ, держава гарантує фінансування надання послуг із первинної медичної допомоги (крім видатків на оплату комунальних послуг та енергоносіїв комунальними закладами охорони здоров’я), що раніше було функцією органів місцевого самоврядування. Така норма вводиться в дію з 1 липня 2018 року та діятиме до 1 січня 2020 року.

Крім того, держава співфінансуватиме оплату медичних послуг, що надаються в рамках програми державних гарантій медичного обслуговування населення, для покриття вартості комунальних послуг та енергоносіїв комунальних закладів охорони здоров’я, які належать відповідним територіальним громадам або є об’єктами права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних рад.

1. З 1 липня 2018 року до 1 січня 2020 року бюджетам адміністративно-територіальних одиниць, комунальні заклади охорони здоров’я яких не уклали договори про медичне обслуговування населення за програмою державних гарантій медичного обслуговування населення для первинної медичної допомоги, спрямовується медична субвенція у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
2. Перелік освітніх закладів, які фінансуються з місцевих бюджетів доповнено інклюзивно-ресурсними центрами.
3. Зміни до БКУ 2018 також спрямовані на підтримку будівництва та ремонту доріг. Так, введено нову статтю БКУ 103-1, яка регулює розподіл субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах:

• 90 відсотків загального обсягу субвенції розподіляється між відповідними місцевими бюджетами (крім бюджету міста Києва) залежно від протяжності автомобільних доріг загального користування місцевого значення у відповідній адміністративно-територіальній одиниці станом на 1 січня року, що передує плановому. Зазначені кошти можуть спрямовуватися на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах у розмірі не більше 20 відсотків обсягу такої субвенції, затвердженого законом про Державний бюджет України для відповідного місцевого бюджету;
• 10 відсотків загального обсягу субвенції надається бюджету міста Києва на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання вулиць і доріг комунальної власності у місті Києві».

1. Крім того, митний експеримент буде продовжено, що означатиме наявність у 2018 році фінансування на будівництво та ремонт доріг. Додатково визначено, що у разі отримання обласними бюджетами та бюджетом міста Києва в цілому по Україні за рахунок експерименту коштів у обсязі менше 1,5 млрд грн протягом першого кварталу, 3 млрд грн — першого півріччя, 4,5 млрд грн — дев’яти місяців та 6 млрд грн — за 2018 рік (на останній банківський день), здійснюватиметься поквартальна компенсація з державного дорожнього фонду.
2. У 2018 році держава буде підтримувати фінансування вищих навчальних закладів І-ІІ рівнів акредитації державної та комунальної власності в частині забезпечення видатків на здобуття повної загальної середньої освіти. Раніше у проекті державного бюджету 2018 передбачалося, що у наступному році повноваження фінансування таких закладів освіти перекладаються на органи місцевого самоврядування. Оскільки це викликало чимало дискусій, то дану пропозицію депутати не прийняли (стаття 103-2 БКУ частина перша пункт 8).
3. Вводяться нові програми державних гарантій медичного обслуговування населення, громадського здоров’я та заходи боротьби з епідеміями, які фінансуватимуться з державного бюджету з 1 січня 2020 року.
4. Введено нову норму БКУ, відповідно до якої надміру сплачені суми до 31 грудня 2017 року за податковими зобов’язаннями з рентної плати за користування надрами для видобування природного газу, нафти та газового конденсату, що нараховуватимуться за звітні (податкові) періоди починаючи з 1 січня 2018 року, підлягають розподілу між державним та місцевими бюджетами відповідно до нормативів, визначених цим Кодексом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України».
5. Продовжено на 2018-2019 роки зарахування 13,44% акцизного податку з виробленого в Україні пального і ввезеного на митну територію України пального до бюджетів місцевого самоврядування.

Отже, підбиваючи підсумок, проект змін до бюджету 2018, який прийняли народні депутати 7 грудня 2018 року, спрямований на подальшу підтримку запровадження процесів децентралізації в Україні із продовженням фінансової підтримки органів місцевого самоврядування виконувати свої повноваження, зокрема у сфері освіти та медицини. Така підтримка здійснюватиметься переважно через виділення місцевим бюджетам цільових субвенцій. З однієї сторони, значні обсяги таких субвенцій є свідченням централізації функцій, проте, з іншої сторони, органи місцевого самоврядування ще не готові до повної передачі на них повноважень із надання послуг з освіти та охорони здоров’я. Але на перспективу бюджетна політика України повинна бути направленою саме на забезпечення реальної самостійності місцевих бюджетів у наданні населенню місцевих суспільних благ та послуг.

Прийняті зміни до БКУ врегулювали найбільш дискусійні питання — фінансування ВНЗ І-ІІ рівнів акредитації та оплата пільг на житлово-комунальні послуги. Попередньо планувалося передати такі повноваження на органи місцевого самоврядування, проте в другому читанні дані пропозиції не прийнято.

Слід відмітити заплановану у 2018 році підтримку сфери будівництва та ремонту доріг, надання послуг закладами первинної медичної допомоги та орієнтації багатьох норм БКУ на середньострокове бюджетне планування.

Що стосується дохідної частини місцевих бюджетів, відбудеться спрямування 25% від надходжень екологічного податку з місцевих бюджетів до державного бюджету (близько 800 млн грн) на фінансування ветеринарної медицини. Також доходи місцевих бюджетів зменшаться на 5% надходжень від рентної плати за спеціальне використання води (крім рентної плати за спеціальне використання води водних об’єктів місцевого значення), що зумовлено необхідністю фінансування новоствореного Державного фонду розвитку водного господарства у складі спеціального фонду Державного бюджету України.

СТ 179 БК РФ

1. Государственные программы Российской Федерации, государственные программы субъекта Российской Федерации, муниципальные программы утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.

Порядок принятия решений о разработке государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

2. Объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Государственные программы Российской Федерации, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы Российской Федерации подлежат утверждению в сроки, установленные Правительством Российской Федерации, с учетом положений Федерального закона «О парламентском контроле».

Государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы), предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки, установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией). Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представительные органы муниципальных образований вправе осуществлять рассмотрение проектов государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ и предложений о внесении изменений в государственные программы субъектов Российской Федерации, муниципальные программы в порядке, установленном законодательством субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу.

3. По каждой государственной программе Российской Федерации, государственной программе субъекта Российской Федерации, муниципальной программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования может быть принято решение о необходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственной (муниципальной) программы.

4. Государственными программами Российской Федерации (государственными программами субъекта Российской Федерации) может быть предусмотрено предоставление субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам) на реализацию государственных программ субъекта Российской Федерации (муниципальных программ), направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации (государственным программам субъекта Российской Федерации). Условия предоставления и методика расчета указанных межбюджетных субсидий устанавливаются соответствующей программой.

Комментарий к Ст. 179 Бюджетного кодекса РФ

1. Комментируемая статья 179 БК России обращает на себя особое внимание. Она посвящена долгосрочным целевым программам.

Бюджетное финансирование можно разделить на две части — финансирование объема услуг и конкретные целевые программы. Последние, в свою очередь, могут быть отраслевыми, например «Дети — сироты», и комплексными, например «Диабет», «Туберкулез» и т.д. В первом случае средства поступают к конкретному субъекту бюджетных расходов, во втором финансирование может поступать в ряд отраслей: ослабленным детям на дополнительное питание через комитет по образованию; на производство соответствующих вакцин и др. В таком случае финансирование направляется или напрямую исполнителю, или через ведомство (например, Комитет по здравоохранению). Указанные важные особенности целесообразно отразить в ст. 179 для обеспечения механизма более эффективного использования средств.

2. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, исполнительным органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально — экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально — экономического развития соответствующего субъекта РФ или муниципального образования и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления при рассмотрении и утверждении бюджета или самостоятельно.

3. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

— технико — экономическое обоснование;

— прогноз ожидаемых социально — экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

— наименование заказчика указанной программы;

— сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

— другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Перечисленные документы представляются на рассмотрение законодательного (представительного) органа. И именно на их основе принимается решение о целесообразности выделения бюджетных средств или средств внебюджетного фонда на реализацию данной программы.

4. Согласно статье 179 БК РФ в роли заказчика долгосрочной целевой программы может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ. Именно такой орган действует от имени государства или муниципального образования при разработке долгосрочной целевой программы и ее реализации.

Программный комплекс предназначен для автоматизации процессов формирования и ведения в электронной форме перечня и реестра источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в государственных региональных и муниципальных информационных системах управления государственными и муниципальными финансами, с последующей возможностью передачи информации в «Электронный бюджет».
«Перечень и реестры источников доходов бюджетов» позволяет реализовать исполнение норм статей 47.1 и 184.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующих порядок формирования и применения перечня источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации – ключевого ресурса бюджетного процесса по администрированию доходов бюджетов.
Программный комплекс позволит, в полном соответствии с Постановлением правительства от 31 августа 2016 г. N 868 «О порядке формирования и ведения перечня источников доходов Российской Федерации» , обеспечить формирование информации для включения в перечень источников доходов Российской Федерации, согласуясь с установленными сроками — не позднее 15 декабря 2016 г.
Возможности программного комплекса по созданию консолидированной базы данных обеспечивают ведение и формирование перечней и реестров источников доходов соответствующих бюджетов в единой информационной системе. Каждый финансовый орган и администратор доходов единой базы данных получает информацию в строгом соответствии с разграничениями и правами доступа.

Утверждение и согласование документов единой базы данных по перечням и реестрам доходов, заполняемых ГАДБ и местными бюджетами, возможно с использованием системного бизнес- процесса. Это позволяет полностью автоматизировать данный процесс и сделать его наиболее удобным для работы всех пользователей. На всех этапах утверждения может использоваться квалифицированная электронная подпись. Системный бизнес-процесс поставляется вместе с правами на программный продукт «Перечень и реестр источников доходов» и не требует для работы наличия прав иных комплексов.