Гражданская правосубъектность публичных образований
Публичные образования (Российская Федерация — РФ, субъекты РФ, муниципальные образования), их структурные подразделения, выполняя в основном публичные задачи, имеют вместе с тем гражданскую правосубъектность, обеспечивающую осуществление ими интересов и потребностей, относящихся к гражданскому праву.
Российская Федерация — государство (в составе всех своих подразделений), отличающееся суверенностью, целостностью и призванное осуществлять функции публично-правового характера — организованность, безопасность, обороноспособность страны, устойчивое и восходящее развитие всего общества. Субъекты РФ — политические образования, имеющие в пределах Конституции свойства суверенности. Публично-правовой самостоятельностью отличаются и муниципальные образования — города, сельские поселения и др., являющиеся органами местного самоуправления.
Все эти публичные образования, выполняющие государственные и иные публичные функции, имеют также и гражданскую правосубъектность. Все они (в том числе образующие его учреждения, другие управленческие подразделения) в сфере имущественных и личных неимущественных отношений, не охватываемых регулированием конституционным, административным правом, другими отраслями, обладают также гражданско-правовым статусом, соответствующим статусу юридического лица, если иное не вытекает из закона и особенностей данного субъекта. В том числе — своими действиями и от имени соответствующего публичного образования приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, возлагать на себя и исполнять гражданско-правовые обязанности, выступать в суде и др.
В качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. При определении их характера и содержания следует иметь в виду, что рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер. Следует поэтому согласиться с утверждением, что гражданская правоспособность государства (и других публично-правовых образований) хотя и может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный, а не общий (универсальный) характер. Указанные субъекты могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют целям их деятельности и публичным интересам.
Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т. е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. 1 и 2 ст. 125 ГК). Но в результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы их исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. Последние могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, только в роли финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений — юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и под субсидиарную ответственность создавшего их публичного собственника.
Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований. Важно поэтому определить, основаны ли эти действия на соответствующих полномочиях данных органов, входят ли они в их компетенцию. Компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение прежде всего их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.
В соответствии с федеральными нормативными актами, актами субъектов РФ и муниципальных образований по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Органами, практически осуществляющими гражданскую правосубъектность от имени всего государства (Российской Федерации) и субъектов РФ, являются в рамках их компетенции Правительство, его органы; по имущественным вопросам — главным образом финансовые органы, охватываемые понятием казна.
Казну государства (всей Федерации, ее субъектов, муниципальных образований) образуют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями.
В соответствии со ст. 126 ГК РФ все три подразделения публичных образований (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), выступающие в качестве казны, не отвечают по обязательствам друг друга и по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, когда один в отношении другого принял в установленном порядке гарантию (поручительство).
Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государства определяются в соответствии с нормами международного частного права.
- Поставить закладку
- Посмотреть закладки
Скрябин С.В.
кандидат юридических наук,
доцент кафедры гражданского права
и гражданского процесса АЮА
КазГЮУ.
Некоторые проблемы правосубъектности государства
/Субъекты гражданского права.
Том 2. Материалы международной научно-практической конференции, посвященной
10-летию Независимости Республики Казахстан
(в рамках ежегодных цивилистических чтений).
Алматы, 18-19 июня 2001 г. /
Отв. ред. Сулейменов М.К. Алматы: КазГЮА, 2001. С. 3-13.
1. Республика Казахстан как субъект гражданских отношений
Несмотря на довольно либеральные реформы последнего десятилетия, происходящие в Республике Казахстан, государство сегодня продолжает играть достаточно весомую роль в обществе, в существующей системе общественных отношений. Если раньше, применительно к административно-командной системе, существовали достаточно серьезные научные разработки о роли и значении государства, его органов и институтов в гражданском обороте, то в современных условиях большинство исследователей этой проблематики преимущественно ограничиваются анализом соответствующих положений законодательства. Вместе с тем, потребность в теоретическом осмыслении роли и значения государства в современном гражданском обороте, безусловно существует и представляет значительную практическую ценность. Так, например, весьма актуальна проблема управления государственной собственностью, ставшая предметом рассмотрения Конституционного совета Республики Казахстан, проблемы участия государства в управлении юридическими лицами и другие.
Первоначально следует остановиться на наиболее общих теоретических постулатах, лежащих в основе юридической доктрины о правосубъектности государства.
Государство зачастую в цивилистической литературе рассматривается и определяется в качестве особого субъекта гражданского права, отличающегося как от физических лиц (граждан), так и от юридических лиц — основных участников гражданского оборота. Как правило, особое положение государства большинство исследователей связывает с его двойственной ролью в гражданских отношениях. С одной стороны, государство издает нормативные предписания, регулирующие соответствующие отношения, с другой — государство, его органы должностные лица выступают непосредственными участниками гражданских отношений, являются носителями гражданских прав и обязанностей. Другими словами, относительно других участников оборота государство может выступать в качестве а) властвующего субъекта, который определяет правила поведения участников рынка, и б) равноправного участника имущественных отношений.
Сегодня можно говорить о двух моделях участия государства в гражданском обороте. Первой такой моделью является так называемая монистическая модель, согласно которой основным участником оборота от имени государства является казна. При этом само понятие «казны» может употребляться в двух значениях: 1) казна как субъект права, 2) казна как объект права (казна-имущество). На необходимость различия значения двух этих терминов в свое время указывал Д.И. Мейер, который к тому же отмечал нецелесообразность подобного смещения различных значений этого понятия и предлагал определять казну в качестве субъекта права, олицетворяющего собой все государство в целом.
Для гражданского законодательств Республики Казахстан традиционно характерно второе понимание казны — казна как имущество, преимущественно как совокупность вещей. В этом случае казна выступает в качестве имущественной основы участия государства в гражданском обороте, тем чем оно потенциально может участвовать в гражданском обороте и отвечать по своим обязательствам.
Определение понятие «казны» в законодательстве Казахстана изложено в ч. 2 п. 2 ст. 192 ГК РК, согласно которой государственную казну Республики Казахстан образуют средства республиканского бюджета, золотовалютный запас и алмазный фонд, объекты государственной собственности, перечисленные в статье 193 ГК РК, и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами. Важно обратить внимание на то, что в понятие государственной казны Республики Казахстан не включено имущество, которое закреплено за государственными юридическими лицами. В этом случае мы сталкиваемся с определенным парадоксом. С одной стороны, государство продолжает оставаться собственником имущества государственных и казенных предприятий, а также государственных учреждений (ст.ст. 196, 202 и другие ГК РК) и в этом случае имущество государственных юридических лиц безусловно входит в состав государственной собственности. С другой — имущество юридических лиц, следуя принципу самостоятельной ответственности юридического лица по своим обязательствам, обособляется от имущества их участников (ст. 44 ГК РК). М.И. Брагинский считает, что «признавая все такого рода (государственные — С.С.) организации юридическими лицами, законодатель учитывает, что закрепленное за ними имущество (здание, оборудование и т.п.), а также денежные суммы, отпускаемые из бюджета в пределах сметы, четко отделяются от прочего имущества государства».
Мы полагаем, что все выше сказанное позволяет говорить применительно к государственным юридическим лицам как квазисубъектах гражданского права, или особой разновидности юридических лиц. При этом, по нашему мнению, эта особенность заключается не только в особенностях ответственности государственных юридических лиц, которая преимущественно касается ответственности государственных учреждений и казенных юридических лиц, а несколько в ином плане, которая восходит к более серьезной теоретической проблеме, связанной с современной трактовкой проблемы определения правосубъектности государства как участника гражданских отношений.
Вторая модель участия государства в обороте получило название плюралистической модели. Согласно этой модели государство представлено в обороте множеством различных субъектов. От имени государства выступают множество государственных органов, учреждений и организаций. Сложность этой модели заключается в необходимости, применительно к каждому случаю, фиксации равноправного положения и обозначения взаимодействия с другими органами. Так А.А. Иванов отмечает, что подобная ситуация неудачна с точки зрения защиты интересов кредиторов неплатежеспособного государственного образования, так как нормальное состояние имущественных отношений — продукт деятельности государства в целом, которое и должно нести за них ответственность.
В Республике Казахстан сегодня получила распространение и законодательное закрепление именно плюралистическая модель участия государства в имущественном обороте. На это указывают целый ряд факторов. Еще до недавнего времени в Республике Казахстан существовал перечень департаментов, комитетов и агентств, являющихся юридическими лицами, который сейчас считается недействительным. Законодательная практика нашей страны в данном случае пошла по пути определения статуса государственных органов и учреждений путем принятия отдельного нормативного подзаконного акта, как правило — Указа Президента или Постановления Правительства РК, о каждом государственном органе. Преимущественно государственный орган определяется в качестве юридического лица в организационно-правовой форме государственного учреждения, которое вступает в гражданско-правовые отношения от своего имени. При этом устанавливается правило о том, что государственный орган может выступать стороной гражданско-правовых отношений от имени государства, если он уполномочен на это в соответствии с законодательством.
Возможен и иной механизм «вступления» государства в гражданские правоотношения. Например, п. 3 ст. 125 ГК РФ, в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента, постановлениями Правительства, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. О таких случаях говорит, например, ст. 1071 ГК РФ. При возмещении причиненного вреда за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если такая обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. В связи с рассмотрением в судах общей юрисдикции дел о возмещении государством, в соответствии со ст. 1069 и 1070 Гражданского кодекса РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ пояснила: «Поскольку Министерство финансов в судах представляет казну Российской Федерации, в решениях судам следует указывать, что сумма возмещения взыскивается за счет казны Российской Федерации, а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации, как федеральному органу исполнительной власти, в оперативное управление».
В любом случае, о каких бы особенностях участия государства в гражданских отношениях мы бы не говорили, для нас совершенно очевидно, что необходимость участия государства обусловлено, прежде всего, осуществлением функций по организации и управлению обществом, которые возложены на государство и его органы. Наиболее предметно эта особенность проявляется в защите государством так называемого публичного интереса. Представляется правильным замечание А.А. Иванова о том, что государство участвует в гражданском обороте не в своих частных интересах, а в целях наиболее эффективного отправления публичной власти. Эти цели предопределяют и сущность правоспособности государства. Участвуя в имущественных отношениях, государство не может и не должно исходить из собственных интересов, отличных от интересов общества, которому оно служит. У него не может быть полной автономии воли в выборе направлений своей деятельности или ее организационно-правовых форм. Государство по сравнению с теми субъектами гражданского права, которые имеют общую правоспособность, более ограничено.
Убедительность данного вывода легко проиллюстрировать на анализе форм участия государства в гражданском обороте.
2. Формы участия государства в гражданских отношениях.
В цивилистической литературе традиционно выделяют формы опосредованного или непосредственного участия государства в гражданских отношениях.
При опосредованном участии государства в гражданских отношениях речь идет о роли государства в организации и функционирования юридических лиц. Преимущественно государство представлено в нашем обороте посредством государственных предприятий. При этом в развитых странах предприятие выступает в качестве объекта права. В правовой системе Республики Казахстан сегодня можно говорить о двойственной природе предприятия: 1) как особом объекте имущественных прав, как обязательственных, так и вещных; 2) как субъекте гражданских отношений, особой организационно-правовой формы коммерческих юридических лиц.
Первое качество предприятия, в контексте заявленной нами темы, не представляет для нас особого интереса. Следует только отметить, что оно рассматривается в качестве особого объекта — имущественного комплекса (ст. 119 ГК РК, ст. 12 Закона Республики Казахстан от 19 июня 1995 года № 2335 «О государственном предприятии»), в отношение которого гражданское законодательство допускает совершение различных сделок.
Второе качество предприятия как субъекта гражданских отношений представляет для темы нашей статьи несомненный интерес. В Законе о государственном предприятии используются два основания для классификации государственного предприятия: 1) в зависимости от права на закрепленное за предприятием имущество различаются, во-первых, предприятия основанные на праве хозяйственного ведения и, во-вторых, предприятия на праве оперативного управления (казенные предприятия); 2) от вида государственной собственности различают, во-первых, республиканские и, во-вторых, коммунальные государственные предприятия (ст. 1 Закона о государственном предприятии). В последнем случае правовой режим не имеет принципиальных различий, кроме того, что в первом случае уполномоченным органом выступает правительство и другие республиканские органы, во втором — акимат и другие местные исполнительные органы (п.п. 1 и 2 ст. 3 Закона).
Предприятия на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления имеют различных правовой режим, который основывается на юридической конструкции соответствующего вида прав, которые законодателем отнесены к категории вещных (главы 9 и 10 ГК РК соответственно). Общие положения о государственном предприятии как субъекте гражданского права можно выразить в нескольких тезисах. Во-первых, государственные предприятия создаются только для осуществления определенных целей (ст. 2 Закона о государственном предприятии). Во-вторых, для государственного предприятия характерен особый порядок создания. В этом случае компетентные государственные органы: 1) принимают решение о создании предприятия и 2) выступают его учредителем (ст. 4 Закона о государственном предприятии). В-третьих, для государственных предприятий свойственна специальная правосубъектность. Фактически им разрешено заниматься только тем, что указано в учредительных документах (ст.ст. 8, 18 и 32 Закона о государственном предприятии). В-четвертых, для государственного предприятия обязателен государственный заказ (ст. 13 Закона).
Особенности отдельных видов государственного предприятия, как уже было отмечено, зависит от юридической конструкции вещного права на переданное государством имущество, но этим не исчерпывается. Так, например, предприятие на праве хозяйственного ведения (ст. 103 ГК, гл. 2 Закона): 1) имеет более широкие возможности относительно переданного учредителем имущества (ст. 196, 199, 200 ГК); 2) несет самостоятельную имущественную ответственность (ст. 30 Закона). В свою очередь предприятие на праве оперативного управления: 1) имеет более узкие пределы осуществления прав на принадлежащее имущество (ст. 33, п.п. 2 и 3 ст. 35 и др. Закона); 2) допускается возможность финансирования деятельности предприятия собственником (ст. 41 Закона); 3) несет ответственность по своим обязательствам только деньгами, при недостаточности — субсидиарная ответственность собственника за счет средств казны (с. 44 Закона).
В нашем случае представляется важным обратить внимание на правило п. 1 ст. 2 Закона о государственном предприятии, которым определено основное назначение деятельности государственных предприятий — решение социально-экономических задач, определяемых потребностями общества и государства. Соответствующие потребности государства и общества касаются:
1) материального обеспечения обороноспособности государства и защиты интересов общества;
2) производство товаров (работ, услуг) первой необходимости в тех сферах и областях общественного производства, которые не охвачены либо недостаточно охвачены частным сектором экономики;
3) осуществление деятельности в сферах, отнесенных к государственной монополии или являющихся функцией государства, за исключением контрольных и надзорных функций.
Обратим внимание на тот факт, что участие государства в гражданских отношениях в этом случае непосредственно связано с осуществлением им определенных публичных функций и задач, которые призвано решать государство исходя из его роли и значения в современном обществе.
Данный тезис, косвенным образом, подтверждает также участие государство в создании и функционировании других коммерческих юридических лиц. Сегодня можно говорить как о достаточно устойчивой тенденции на сокращение числа государственных предприятий и основным становится участие государства и его органов в управлении юридических лиц, прежде всего акционерные общества и товарищества с ограниченной или дополнительной ответственностью. В качестве примера можно указать правило о том, что государство может быть учредителем и акционером страховой (перестраховочной) организации в лице Правительства Республики Казахстан (п. 2 ст. 21 Закона от 18 декабря 2000 г. «О страховой деятельности»).
В развитие этого тезиса представляется оправданным привести некоторые правила из Постановления Правительства Республики Казахстан от 20 мая 2004 года № 565 «Отдельные вопросы осуществления прав владения и пользования государственными пакетами акций и государственными долями участия в товариществах с ограниченной ответственностью, находящимися в республиканской собственности, от имени государства». Согласно этому нормативному правовому акту уполномоченным государственным органам при осуществлении прав владения и пользования государственными пакетами акций акционерных обществ и государственными долями участия в хозяйственных товариществах, в целях эффективного управления государственной собственностью, предписывается предварительно письменно согласовывать с Комитетом государственного имущества и приватизации Министерства финансов Республики Казахстан содержание повестки дня и проекты решений, предлагаемых для принятия на общих собраниях акционерных обществ с участием государства и общих собраниях участников товариществ с ограниченной ответственностью с долевым участием государства по целому ряду вопросов. Например, добровольной реорганизации и ликвидации, изменение размера уставного капитала, порядок распределения чистого дохода и другие.
Можно полагать, что подобный интерес и столь подробная регламентация участия государства и его уполномоченных органов в деятельности юридических лиц, имеет также ярко выраженный публичный интерес. Таким образом можно заключить, что опосредованное участие государства в связано с определенным общественным (публичным) интересом.
Непосредственное участие государства в гражданских отношениях может иметь различные аспекты. Имея в виду ограниченный характер этой работы, предполагается остановиться только на некоторых видах гражданских отношений, в которых государство выступает в качестве субъекта.
Одним из подобных отношений является участие государства в отношения собственности. Некоторые аспекты этих отношений мы уже затрагивали ранее. В этом разделе представляется оправданным остановиться на иных аспектах. Е.А. Суханов, анализируя новую модель отношений собственности, которая нашла закрепление в нормах ГК РФ, утверждает, что особенности гражданско-правового режима отдельных объектов права собственности, или некоторых оснований возникновения и прекращения права собственности, используемых для строго определенных субъектов (например, приватизация), делает необходимым дифференциацию объектов права собственности (их гражданско-правового режима) в зависимости от субъектного состава. Речь, по мнению автора, идет именно об особенностях правового режима отдельных объектов, а не о различиях в содержании прав или в границах их осуществления для отдельных собственников. В связи с этим, Е.А. Сухановым предлагается право частной и право публичной собственности рассматривать не в качестве «разновидностей права собственности» (с различными возможностями для соответствующих собственников), а как обобщенное обозначение различий в правовом режиме отдельных объектов права собственности (выделено автором).
Кроме того, на протяжении практически всей своей работы Е.А. Суханов говорит о тех или иных интересах, которые стоят за публичной собственностью. Прежде всего, по мнению автора, это относится к земельным участкам, ведь количество и состав такого рода объектов объективно лимитированы в силу очевидных естественных причин, и их использование всегда поэтому так или иначе затрагивает интересы общества в целом.
Указанная тенденция, по нашему мнению, характерна в том числе и для гражданского законодательства Республики Казахстан, на что, в том числе, указывает принятие нового земельного кодекса.
Общественным интересом, можно полагать, обусловлено также участие государства в договорных отношениях. Так, согласно ст. 1 Закона Республики Казахстан от 16 мая 2002 года № 321-II «О государственных закупках» государственными закупками считаются приобретение государственными органами, государственными учреждениями, а также государственными предприятиями, юридическими лицами, пятьдесят и более процентов акций (долей) или контрольный пакет акций которых принадлежат государству, и аффилиированными с ними юридическими лицами товаров, работ и услуг за счет имеющихся в их распоряжении денег. При этом одним из основных принципов законодательства регламентирующего участие государства в соответствующих договорных гражданско-правовых отношениях, является принцип оптимального и эффективного расходования используемых для закупки денег (ст. 3 Закона). В этом случае, можно утверждать, также наличие определенного общественного (публичного) интереса в участии государства в соответствующих отношениях.
Примерно об аналогичных особенностях участия государства можно говорить в отношениях, связанными с объектами интеллектуальной собственности. Так, Т.Е. Каудыров указывает, что предоставление или приобретение исключительного права на объект творчества означает для других участников оборота наличие монополии на определенном направлении науки и техники, зачастую препятствующей изысканиям и работам третьих лиц в этом же направлении. Поэтому законодательство рыночных стран стремится ограничить эту монополию или свести ее негативный эффект до минимума. В качестве примера автор называет случаи принудительной лицензии на использование изобретений, полезных моделей и промышленных образцов (ст. 11 Патентного закона РК от 16 июля 1999 г.; ст. 19 Закона РК о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров от 26 июля 1999 г.). По мнению Т.Е. Каудырова, введение норм о принудительной лицензии является подтверждением стремления государства ограничить монополию на объект промышленной собственности и добиться наибольшей пользы для общества от технического решения.
Перечень подобных примеров можно без труда увеличить. Дело не в этом. По нашему мнению, важным результатом всех отмеченных выше моментов является то, что они в определенной степени позволяют определить особый характер участия государства в гражданских отношениях ничем иным как особым интересом, который преследует в своей деятельности государство, его органы и должностные лица — интерес общественного (публичного) блага. По нашему мнению, именно в этом направлении необходимо совершенствование гражданского законодательства и юридической доктрины об участии государства в гражданских отношениях.
В заключении необходимо отметить, еще одну очень важную тенденцию, которая имеет непосредственное отношение к затронутой нами проблематике. Эта тенденция в самом общем виде заключается в том, что для решения определенных юридический проблем необходимо комплексное исследование, заключающееся в применении законодательства и доктринальных положений как частного, преимущественного гражданского права, так и публичного права. По нашему мнению, без использования комплексного подхода в рассмотрении проблем участия государства в гражданских отношениях невозможно предложить и разработать соответствующее учение, которое бы должным образом соответствовало новым экономическим и социальным реалиям современного казахстанского общества.
Статья частично переработана в соответствии с изменениями действующего законодательства Республики Казахстан.
В качестве примеров здесь возможно отметить два источника: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. Издательство Академии наук СССР. М., Л. 1948; Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. М.: Юрид. лит., 1981 и др.
См.: Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 17 марта 1999 года № 4/2 «Об официальном толковании подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан».
См., например, Постановление Правительства Республики Казахстан от 12 апреля 1999 года № 405 «О видах государственной собственности на государственные пакеты акций и государственные доли участия в организациях» / САПП Республики Казахстан, 1999 г., № 13, ст. 124.
Брагинский М.И. Указанное сочинение. С. 20.
См.: Приложение № 1 к постановлению Правительства Республики Казахстан от 12 ноября 1997 г. № 1551.
См., например, п. 4 Постановления Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 года № 1119 Некоторые вопросы Министерства финансов Республики Казахстан.
Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан 1995 г., № 9, ст. 66, с последующими изменениями и дополнениями. Далее — Закон о государственном предприятии.
См., например, параграф 6 главы 25, параграф 3 главы 29 ГК РК.
Казахстанская правда, от 23 декабря 2000 года № 328-329 (23341-23342).
САПП Республики Казахстан, 2004 г., № 22, ст. 283.
Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый Гражданский кодекс / В кн.: Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский; Исследовательский центр частного права. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 207.
Суханов Е.А. Указанное сочинение. С. 213.
Земельный кодекс Республики Казахстан от 20 июня 2003 года № 442-II / Ведомости Парламента Республики Казахстан, 2003 г., № 13, ст. 99.
Ведомости Парламента РК, 2002 г. № 9, ст. 95.
Понятие и содержание правосубъектности государства
Арзуманян М.Н.
Название статьи: Понятие и содержание правосубъектности государства
Номер журнала: 200906
Гражданско-правовой статус государства имеет ряд особенностей, которые определяют весьма условное восприятие равенства государства с другими участниками гражданских правоотношений. Это обусловлено сочетанием гражданских и властных правомочий в структуре гражданской правосубъектности государства. Между тем, в ст. 124 ГК РФ сказано, что «Российская Федерация, субъекты Российской Федерации … выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами”, а п. 2 отмечает, что к таким субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов”1. Таким образом, получается, что мы видим, с одной стороны, равноправного субъекта гражданских правоотношений, а с другой — субъекта, может быть, и равноправного, но наделенного властными полномочиями. Если обратиться к истории, то еще в Древнем Риме во время республики римляне отождествляли государство как властителя и законодателя с государством как субъектом частных прав, уравниваемым в имущественных отношениях с иными субъектами. Невольно возникает вопрос: обладает ли государство гражданской правосубъектностью или же оно остается сувереном? Для того чтобы разобраться в данном вопросе, необходимо рассмотреть элементы, составляющие правосубъектность государства, тем самым уяснить ее особенность по сравнению с правосубъектностью иных участников. Доцент А.М. Хужин говорит о том, что «в состав гражданской правосубъектности входят такие элементы, которые юридическим и физическим лицам просто не присущи”2. Он выделяет специальную правоспособность публично-правовых образований, отмечая свойственные им особенности. Так, например, «некоторые элементы правоспособности публичному образованию принадлежать не могут (заключение договора коммерческой концессии, выдача банковской гарантии)”. Р.В. Шенгелия в своей работе «Гражданская правосубъектность Советского государства” отмечает, что «гражданская правосубъектность Советского государства состоит из следующих элементов: правоспособность, дееспособность, компетенция и конкретные субъективные права и обязанности. В такой конструкции наиболее полно отражается содержание гражданской правосубъектности Советского государства — участника гражданских, правоотношений и носителя политической власти. Внесение в содержание правосубъектности Советского государства элементов, власти и подчинения отнюдь не ставит под сомнение вопрос о гражданско-правовом характере этой правосубъектности”3. М.А. Волкова в работе «Гражданское право Ч. 1. Учебный курс” отмечает, что в качестве субъектов гражданского права государство и иные публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Рассматриваемые субъекты, в отличие от юридических лиц, созданы не для участия в гражданских правоотношениях, которые носят для них вынужденный характер, поэтому гражданская правоспособность государства может быть достаточно широкой по содержанию, но в целом носит специальный характер.
Кабанова И. Е.
Гражданская правоспособность |
публично-правовых образований §
V» со
и органов публичной власти:
вопросы теории и правоприменительной практики £
со
Кабанова Ирина Евгеньевна
Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина (МГЮА)
Научный сотрудник
Кандидат юридических наук
Член Российской академии юридических наук
РЕФЕРАТ
В статье на основе анализа доктринальных источников и судебной практики дается характеристика правоспособности публично-правовых образований и органов публичной власти.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
публично-правовые образования, органы публичной власти, гражданская правоспособность
Kabanova I. E.
Civil Capacity of the Public Entities and Governmental Bodies: Theoretical and Practical Issues
Kabanova Irina Evgenyevna
Kutafin Moscow State Law University
PhD in Jurisprudence
Member of the Russian Academy of Jurisprudence irina_kabanova@mail.ru
public entities, officials, civil capacity
Значение понятия «публично-правовые образования» в смысле определения его как общего обозначения следующих субъектов гражданского права: Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований — в гражданском законодательстве не закреплено, однако оно употребляется именно в этой трактовке и в доктрине , и в правоприменительной практике. Так, например, оно фигурировало в постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»1 для обозначения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований как участников гражданских правоотношений.
Участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях строится на базисе общего дозволения, описанного в ст. 124 Гражданского кодек-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
1 Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
2 са Российской Федерации (далее — ГК РФ1), п. 2 которой гласит, что к ним при-^ меняются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регули-о руемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или о природы данных субъектов.
со Публично-правовые образования, являясь обладателями публичной власти, сами х устанавливают объем правоспособности, т. е. определяют те гражданские права, н- носителями которых они могут быть, а также условия и порядок возникновения и < осуществления этих прав. Следовательно, в отличие от гражданской правоспособно ности организаций, гражданская правоспособность публично-правовых образований может быть изменена самими ее носителями в интересах общества .
Мера участия субъекта в правовых отношениях определяется предоставленной ему способностью иметь и осуществлять непосредственно или через своих представителей юридические права и обязанности, т. е. признаваться и являться субъектами права, т. е. его правосубъектностью . Термин «правосубъектность» используется в качестве интегрирующего понятия для право- и дееспособности . В литературе в течение длительного периода времени продолжаются дискуссии о соотношении терминов «правосубъектность» и «правовой статус». Однако представляется, что у лица, не обладающего правосубъектностью, не может быть правового статуса. В противном случае речь может идти о правовом положении, которое в большей степени тяготеет к фактическому, а не только правовому состоянию субъекта .
Особенность государства в том, что оно — суверен, носитель политической власти и, исходя из этого, определяет правосубъектность не только граждан и юридических лиц, но и свою собственную как участника гражданского оборота; в то же время эта специфика не должна изменять природу регулируемых гражданским правом отношений, в которых участвует публично-правовое образование. Публично-правовые субъекты в гражданских правоотношениях реализуют социальные функции, более того, по высказыванию Л. Мишу, «никакое государство не может выполнить своей политической миссии, если оно не будет иметь для этого необходимых материальных средств, а эти средства могут ему принадлежать только как субъекту гражданского права, способному владеть имуществом и заключать договоры» .
Вступление публично-правовых субъектов в гражданские правоотношения обусловлено необходимостью удовлетворения публичных нужд, в связи с чем в современной литературе преобладает точка зрения о специальном характере правоспособности публично-правовых субъектов. Так, В. Г. Голубцов на основании тезиса об ограничении случаев выступления публично-правовых образований в гражданском обороте исключительно необходимостью осуществления публичных функций, в рамках реализации которых полномочия государственных органов на участие в гражданских правоотношениях исчерпывающе определены нормами законодательства, имеющими публично-правовую принадлежность, постулирует вывод об особом характере их правоспособности .
Алдошин О. Н. определяет гражданскую правоспособность публично-правовых образований как специальную, в силу чего они могут иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые соответствуют статутным целям их деятельности и публичным интересам .
В практике Конституционного Суда РФ первым судебным решением, в котором затрагивался вопрос правоспособности публично-правовых образований, было определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О2, в котором
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7627.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе»». Доступ из справ.-правов. системы «КонсультантПлюс».
указывалось, что Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образо- 2 вания участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной | правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает о с правоспособностью других субъектов гражданского права — граждан и юриди- о ческих лиц, преследующих частные интересы. При этом по смыслу п. 2 ст. 124 т Гражданского кодекса РФ к властвующим субъектам, участвующим в гражданских х отношениях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из н закона или особенностей данных субъектов. «с
Развивая изложенную позицию в п. 4 определения КС РФ от 1 октября 1998 г. т № 168-О1, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что по смыслу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли. В п. 2 определения КС РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-02 Конституционный Суд РФ установил, что федеральный законодатель, разграничивая в соответствии с Конституцией РФ полномочия между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, учитывает природу и цели РФ и субъектов РФ как публичных образований, предназначение которых — осуществление функций государства, что предполагает наличие организационно-правового механизма достижения конституционно значимых целей.
Руководствуясь указанным критерием, федеральный законодатель не только распределяет полномочия между уровнями государственной власти, но и устанавливает применительно к соответствующим полномочиям особенности правосубъектности РФ и субъектов РФ, которые в отношениях, основанных на властном подчинении, выступают в качестве обладающих государственной атрибутикой носителей власти, а в гражданско-правовых отношениях участвуют на равных началах с иными субъектами этих отношений.
Конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований — Российской Федерации и субъектов РФ. В силу правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ в постановлении от 30 июня 2006 г. № 8-П3, при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ федеральный законодатель (исходя из предназначения государствен-
1 Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 168-О «По запросу Администрации Московской области о проверке конституционности части первой п. 1 и п. 2 ст. 1015 Гражданского кодекса РФ» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 1.
2 Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности ст. 1, частей шестой и восьмой ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»» и ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности ряда положений ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с запросом Правительства Москвы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. № 4.
2 ной собственности как экономической основы для осуществления функций госу-^ дарства и реализации полномочий органов государственной власти РФ и органов о государственной власти субъектов РФ) правомочен устанавливать особенности о правосубъектности РФ и субъектов РФ в сфере частного права, с тем чтобы на го конкретном этапе развития государства достичь поставленных целей и выполнения х задач общегосударственного масштаба.
Механизм обеспечения публичных интересов при реализации гражданской пра-< воспособности публично-правовых образований состоит в закреплении определенно ной компетенции за государственными и муниципальными органами. Как следует из буквального смысла ст. 125 ГК РФ, органы публично-правовых образований действуют в гражданских правоотношениях от имени публично-правовых образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
В п. 4 определения Конституционного суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П1 был сделан следующий вывод: к публичным образованиям, согласно практике Европейского суда по правам человека, следует относить любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции (постановления от 29 июня 2004 г. по делу «Жовнер (711<этпег) против Украины» и по делу «Пивень (Р^еп) против Украины», от 21 июля 2005 г. по делу «Яворивская (Yavoпvskaya) против России», решение от 16 сентября 2004 г. по делу «Герасимова (Ое^||г^а) против России». Однако, согласно российскому законодательству, органы государственной и муниципальной власти не включаются в состав публично-правовых образований.
В практике последних лет прослеживается тенденция наделения их статусом юридического лица. Возникает вопрос о допустимости такого подхода, и если ответ на этот вопрос утвердителен, то появляется следующий — о возможном знаке равенства между терминами «орган публичной власти» и «юридическое лицо публичного права» в гражданско-правовой науке.
В ГК РФ публично-правовые образования позиционируются в качестве особых субъектов гражданского права. Вместе с тем следует отметить, что конструкция «особого лица» таит в себе и ряд проблем, поскольку, не определив, в чем конкретно состоят особенности публично-правовых образований как субъектов гражданского права, законодатель распространил на них действие норм, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ).
Существует и точка зрения, согласно которой публично-правовые образования являются особой разновидностью юридических лиц — юридическими лицами публичного права. В доктрине предлагается определение юридического лица публичного права, указываются его отличия от юридического лица частного права, касающиеся порядка создания юридического лица публичного права, особенностей субъектного состава, организационной структуры, форм ответственности и т. д. .
В настоящее время в России органы государственной власти и местного самоуправления, наделенные компетенцией действовать от имени публично-правовых образований, в том числе заключать договоры и совершать иные сделки, нередко одновременно являются юридическими лицами без уточняющего определения о том, что это юридические лица с особым статусом или юридические лица публичного права.
1 Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П «По жалобе гражданки В. на нарушение ее конституционных прав ст. 151 Гражданского кодекса РФ» // СЗ РФ. 2009. № 5. Ст. 678.
В ряде правовых актов юридическими лицами провозглашаются органы публич- 2 ной власти1. Но этот подход не является общераспространенным в пределах Рос- | сийской Федерации. Так, ни Федеральное собрание Российской Федерации, ни о Президент России, ни Правительство России не считаются юридическими лицами, о тогда как аналогичные региональные органы власти, напротив, признаны таковыми т в силу п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах органи- х зации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ- н ственной власти субъектов Российской Федерации»2. Одновременно п. 17 Поло- «с жения об Администрации Президента Российской Федерации гласит: «Администра- т ция является юридическим лицом»3. На уровне субъекта Российской Федерации встречается и иная формулировка: представительный орган власти, орган исполнительной власти и органы местного самоуправления обладают правами юридического лица4.
Следует упомянуть и о сложности установления содержания терминов «организационная структура», «организационно-правовая форма», «организационно-правовые формы деятельности», о чем применительно к органам исполнительной власти пишет А. А. Старовойтов . В частности, в правовой науке не выработано единых критериев типологии органов власти, что приводит к разнообразной и не отвечающей функциям государственного управления практике их организации и дестабилизирует саму властную систему. Согласно предложенному А. А. Старовойтовым определению, под организационно-правовой формой органа власти следует понимать установленный государством способ учреждения органа исполнительной власти, определяющей правовое положение, внутреннюю организацию и содержание его деятельности. Дефиниция «организационно-правовая форма» отражает следующие признаки органа власти: организационное единство, функциональное предназначение, организационную и имущественную обособленность, компетен-ционную самостоятельность, дающую право осуществлять государственное управление от имени государства; самостоятельность юридической ответственности перед государством, гражданами и юридическими лицами .
Наличие у органа публичной власти статуса юридического лица позволяет ему участвовать в налоговых отношениях в качестве налогоплательщика (п. 2 ст. 11 НК РФ), в трудовых правоотношениях в качестве работодателя (ст. 20 ТК РФ), быть субъектом административной ответственности (п. 1 ст. 2.2 КоАП РФ) и потерпевшим в процессе производства по уголовным делам (ч. 1 ст. 42 УПК РФ), стороной обычных гражданско-правовых договоров и договоров об оказании публичных услуг.
По мнению автора, положение, касающееся придания статуса юридических лиц публично-правовым образованиям, а также органам публичной власти противоречит
1 Ст. 41, п. 9 ст. 35, п. 7 ст. 37 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; п. 7 ст. 4, п. 4 ст. 20 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; п. 2 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»; ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; ст. 11.1, п. 12 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне». Доступ из справ.-правов. системы «КонсультантПлюс».
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
2 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
3 Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490 // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.
4 Устав (Основной закон) Самарской области. Доступ из справ.-правов. системы «Кон-сультантПлюс».
2 частноправовому пониманию юридического лица и его органов. Защищаемые граж-^ данским правом интересы органа публичной власти есть публичные интересы в о целом, а иных правомерных интересов у органа публичной власти быть не должно. о Органы публичной власти, совершающие сделки в интересах публично-правового го образования и при осуществлении своих властных полномочий, создают права х и обязанности по данной сделке у публично-правового образования в целом, не-н- зависимо от того, обладают ли данные органы власти статусом юридического лица. < Более того, наделение их таким статусом не соответствует ни задачам и целям их т деятельности, ни их юридической природе .
Орган публичной власти возможно рассматривать как сторону договора при условии его заключения компетентным органом публичной власти в любом из следующих случаев: а) если он прямо назван в качестве стороны договорного отношения; б) если из содержания договора прямо следует, что он заключался органом публичной власти в интересах публично-правового образования; в) из существа организационных отношений, предшествовавших заключению договора, для контрагента было очевидно, что стороной договорного отношения будет орган публичной власти, представляющий публично-правовое образование .
Хотя ст. 125 ГК РФ указывает, что органы публичной власти приобретают права и исполняют обязанности от имени публично-правовых образований, это не свидетельствует об отношении представительства (ст. 182 ГК РФ) между органом публичной власти как представителем и публично-правовым образованием как представляемым.
Однако следует стремиться к закреплению в законодательстве такой модели участия публично-правового образования в гражданском обороте, в соответствии с которой реальным носителем прав и обязанностей по совершенной гражданско-правовой сделке является само публично-правовое образование. Оно же должно отвечать за ненадлежащее исполнение обязательств по сделке или принимать на себя последствия ее недействительности. В противном случае стабильность оборота, а также доверие его участников к публично-правовым образованиям будут подорваны. Единым субъектом прав и обязанностей должно стать само публично-правовое образование, которое будет им оставаться независимо от того, меняет ли оно органы, посредством которых реализовывалась правоспособность публично-правового образования.
В качестве юридического лица орган публичной власти самостоятельно отвечает по совершенным им сделкам находящимися в его распоряжении денежными средствами, при недостатке которых субсидиарную ответственность несет государство (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Из-за этого предписания по обязательствам, возникшим из сделок органа публичной власти, казну можно привлечь к гражданско-правовой ответственности, лишь не добившись прежде удовлетворения за счет выделенных органу публичной власти денежных средств. Это ставит публично-правовое образование в привилегированное положение по сравнению с юридическими лицами.
Ответственность — это неотъемлемый элемент правового статуса органов публичной власти. Для разных видов ответственности органов публичной власти и/ или их должностных лиц (конституционно-правовая, муниципально-правовая, гражданско-правовая, дисциплинарная, административно-правовая, уголовно-правовая) характерно наличие у субъектов ответственности различного правового статуса. В одних случаях необходимо наличие статуса должностных лиц, в других — должностных лиц или юридических лиц, в-третьих — должностных лиц или органов публичной власти. Например, субъектами уголовной ответственности являются должностные лица, субъектами административной ответственности — юридические лица и должностные лица; субъектами конституционно-правовой и муниципально-
правовой являются органы власти и их должностные лица; субъектами дисципли- 2 нарной ответственности — должностные лица, государственные и муниципальные | служащие; субъектами гражданско-правовой ответственности — органы власти, их о должностные лица1. о
Публично-правовому образованию не нужен статус юридического лица, чтобы быть т признанным самостоятельным субъектом публичного права. Поэтому применение х правил о юридических лицах в отношении публично-правовых образований служит н одной единственной цели — придать им статус субъектов гражданско-правовых от- «с ношений исключительно в связи с их участием в гражданском обороте. Рассмотре- т ние юридической личности публично-правовых образований в иных аспектах не имеет теоретического и практического смысла, а наличие публичного элемента в таких юридических лицах не меняет их сути .
Что касается органов и структур публично-правовых образований, то в публичных правоотношениях ни один из них не может быть признан самостоятельным субъектом. В публично-властных правоотношениях они вообще не могут быть признаны субъектами, так как субъектом здесь является само публично-правовое образование. Органы и учреждения не обладают своей самостоятельной публично-властной волей, а реализуют волю публично-правовых образований; не имеют своей правоспособности, а реализуют правоспособность последних. В противном случае следовало бы признать, что правоспособность, например, государства поделена и распределена между его органами и учреждениями, выступающими в своей сфере самостоятельными субъектами властвования.
Органы публичной власти не обладают главными характеристиками субъекта гражданского права. В соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ субъекты гражданского права приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, свободно устанавливая свои права и обязанности на основе договора и определяя любые не противоречащие законодательству условия договора. Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ участие субъекта гражданского правоотношения должно быть основано на автономии воли и имущественной самостоятельности участников. Ни того, ни другого у органов публичной власти нет.
В связи с вышесказанным можно отметить, что использование термина «юридическое лицо» для характеристики органа публичной власти либо публично-правового образования приводит к затруднениям в теории и правоприменительной практике. В целях наилучшего регулирования участия публично-правовых образований и органов публичной власти в гражданском обороте, в который они вступают лишь для удовлетворения публичных нужд, всегда следует осознавать и обозначать разницу между этими институтами, один из которых укоренен в праве частном, другой же имеет сугубо публично-правовую природу.
Литература
1. Алдошин О. Н. Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте // Журнал российского права. 2001. № 1. С. 23-25.
2. Болдырев В. А. Органы власти как участники гражданского оборота и выразители интересов публичных образований // Право и экономика. 2011. № 6. С. 33-37.
< 5. Левчук А. С. Гражданская правосубъектность Российской Федерации: Вопросы теории и
7. Рябов К. И. Еще раз о правоспособности, дееспособности и правосубъектности // Закон. ® 2012. № 9. С. 130-135.
8. Садриева Р. Р. Сущность публично-правовых образований в судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права.
< 2013. № 1. С. 40-44.
ш 9. Слыщенков В. А. Участие государства в отношениях, регулируемых гражданским правом: к вопросу о правовом положении государственных органов // Вестник гражданского права. 2010. № 6. С. 58-91.
10. Старовойтов А. А. К проблеме типологии органов исполнительной власти // Юрист. 2013. № 19. С. 45-46.
11. Тотьев К. Легитимация субъектов предпринимательской деятельности // Законность. 2002. № 12. С. 10-15.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
5’2017
9.2. КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ГОСУДАРСТВА В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
Манукян Артак Ростомович, старший преподаватель кафедры государственного управления и права Место работы: МГИМО МИД России
aspirantmiy2010@yandex.ru Кириллова Елена Анатольевна, кандидат юридических наук, доцент Кафедры гражданского права Место работы: Юго-Западный государственный университет
Аннотация: необходимость написания настоящей статьи обусловлена потребностями научного осмысления вопросов о правосубъектности государства в гражданских правоотношениях. Методологическую основу исследования составил диалектический, сравнительно-правовой, социологический, системно-структурный и статистический методы, а также метод социального эксперимента.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых рассматривающих роль государства в гражданских правоотношениях: В.А. Бабакова, И.С. Перетерского, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Е.А. Суханова, О.С. Адамовой, В.П. Мозолина и других.
В статье рассматривается вопрос о правосубъектности государства — считать ли государство юридическим лицом или субъектом публичного права с особыми полномочиями. Дается анализ мнений цивилистов о понимании правосубъектности государства. Представлены основные подходы о наличие властных полномочий у государства при участии в гражданских правоотношениях, так как государство добровольно их ограничивает, выступая субъектом гражданского оборота. Рассматриваются возможности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации заключать гражданско-правовые договоры. Рассмотрены особенности правоспособности государства как участника гражданских правоотношений. По итогам исследования автором сформулирован вывод, что правосубъектность государства носит специальный характер, она предназначена для реализации различных функций государства и осуществления полномочий органов государственной власти. Данные особенности в гражданско-правовом статусе государства не должны изменять природу гражданских правоотношений.
Основным ожидаемым последствием публикации является возможность более точно определить правосубъектность государства, при этом следует учитывать публично-правовые качества государства как субъекта гражданских правоотношений и опираться на сравнительно-правовой анализ всех субъектов гражданского права и их видовой классификационной принадлежности. Статья адресована, прежде всего, законодателю, правоприменителям в сфере гражданского права, научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов. Ключевые слова: государство; правоспособность; дееспособность; полномочия; гражданские правоотношения.
THE CONCEPT OF THE PERSONALITY OF THE STATE IN CIVIL LEGAL RELATIONS
Manukyan Artak R., senior Lecturer of the Chair public administration and law Work place: MGIMO-University
Kirillova Elena A., PhD in law, associate Professor, civil law department Work place: Southwest state University
Манукян А. Р., Кириллова Е. А.
КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ГОСУДАРСТВА В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
Вопрос о правосубъектности государства интересовал еще римских юристов, по этому поводу между ними возникали споры, одни исследователи считали государство юридическим лицом, другие напротив определяли государств как субъект публичного права с особыми полномочиями . Юристы времен республики не проводили различие между государством как обладателем власти и государства как субъекта частных прав, позже римские цивилисты признали, что государство участвует в гражданских правоотношениях на принципах равенства с другими субъектами права, однако имеет некоторые юридические преимущества.
В п.2 ст.124 ГК РФ государство определяется как субъект гражданских правоотношений, в данной статье прямо указано, что Российская Федерация и субъекты Российской Федерации являются субъектами гражданского оборота. Для того чтобы стать участником гражданского правоотношения субъект Российской Федерации должен обладать правосубъектностью, основными элементами которой являются права и обязанности, правоспособность и дееспособность. Субъект Российской Федерации обладая правоспособностью может приобретать права и обязанности. Способность приобретать права и обязанности связана с обладанием дееспособностью субъекта Российской Федерации. Однако правоспособность государства особенная и не может быть аналогичной правосубъектности юридического лица .
Вопрос о правосубъектности государства является дискуссионным, например, еще в советский период высказывались различные точки зрения по этому вопросу. Некоторые исследователи отрицали правосубъектность государства, аргументируя данную точку зрения тем, что государство обладает властными полномочиями и не является обычным участником гражданского оборота . Оппонируя данной точке зрения, другие исследователи отмечали, что государство и публично-правовые образования обладают правосубъектностью, приобретают права и обязанности и участвуют в гражданских правоотношениях на основе равенства субъектов, но при этом обладают властными полномочиями .
Цивилисты отмечали, что правосубъектность Советского государства имеет особенный характер, который выражается в единстве власти суверена и собственника, представляет в своем лице весь советский народ и осуществляет единое руководство страной . Однако некоторые исследователи, например, С.Н. Братусь , отрицали наличие властных полномочий у государства при участии в гражданских правоотношениях, так как государство добровольно их ограничивает, выступая субъектом гражданского оборота, при этом он отмечал, что государство обладает и правоспособностью, и дееспособностью . Следует отметить, что Советское государство довольно редко непосредственно участвовало в гражданских правоотношениях, в законодательстве регламентиро-
вались лишь некоторые случаи участия государства в гражданском обороте.
В связи с происходящим реформированием гражданского законодательства на современном этапе данная проблематика претерпела значительные изменения. Право Российской Федерации и субъектов Российской Федерации принимать участие в гражданских правоотношениях, наряду с гражданами и юридическими лицами регламентировано в ст.2 ГК РФ, следовательно, государство должно обладать правосубъектностью для участия в гражданском обороте. Тем не менее, характер правоспособности государства отличается от правоспособности юридического лица и гражданина, поэтому дискуссии между цивилистами продолжаются.
Д.В. Пятков писал, что существуют различные способы персонификации государства и других публичных образований как субъектов права, при этом государство и иные публично-правовые образования являются субъектами конституционного права с властными полномочиями, но, по его мнению, вступая в гражданские правоотношения они лишаются своих властных полномочий и участвуют в гражданском обороте как хозяйственные организации, в связи с этим РФ, субъекты РФ и муниципальные образования не являются самостоятельными субъектами гражданского права. Хозяйственная организация не является государством, участвующим в гражданских правоотношениях, это юридическое лицо, обладающее правосубъектностью и осуществляющая свою деятельность в имущественном правоотношении .
С предложенной Д.В. Пятковым концепцией правосубъектности государства нельзя согласиться, так как она противоречит современному законодательному решению проблемы. ГК РФ и другие законодательные акты не считает государство и других лиц, входящих в эту группу субъектов гражданского права, юридическими лицами, в законе они обозначаются каждый своим именем и нигде не называются юридическими лицами (см. гл. 4, ст. 16, п. 5 ст. 115, п. 2 ст. 179, ст. ст. 212, 240, 279, 306, 525, 817, 1069, 1070, п. 2 ст. 1116, ст. 1151 ГК РФ).
Одни ученые высказывают мнение, что государство обладает общей правоспособностью (универсальной), то есть может иметь любые права. Такой точки зрения придерживаются М.И. Брагинский и В.В. Витрянский они отмечают, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации вправе заключать любые гражданско-правовые договоры, за исключением некоторых случаев предусмотренных законом и это свидетельствует об обладании общей правоспособностью данных субъектов .
Некоторые цивилисты не согласны с данным мнением, в частности, Е.А. Суханов пишет, что Российская Федерация и субъекты Российской Федерации относятся к публично-правовым образованиям и могут иметь лишь те права, которые соответствуют публичным интересам из этого можно сделать вывод, что государство обладает специальной пра-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
5’2017
воспособностью , в тоже время Е.А. Суханов интерпретировал самое понятие «специальная правоспособность -как способность иметь лишь те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом». Существует и третья позиция ученных, в соответствии с которой правоспособность государства определяется как целевая, например, А.А. Иванов отмечает, что государство участвует в гражданских правоотношениях в интересах всего общества, как носитель публичной власти .
Все позиции цивилистов имеют рациональное зерно и позволяют более точно определить правосубъектность государства, при этом следует учитывать публично-правовые качества государства как субъекта гражданских правоотношений и опираться на сравнительно-правовой анализ всех субъектов гражданского права и их видовой классификационной принадлежности .
Поскольку государство представляет собой искусственно созданный субъект, не обладает качествами человека как естественного субъекта права — психикой, интеллектом, физическим телом, не может испытывать вину, по сути, оно имеет больше сходства с юридическим лицом . Государство участвует в гражданских правоотношениях как властная организация, как субъект политических отношений, это специальные функции государства, которые обуславливают его правовой статус. В этом качестве государство сравнимо с муниципальными образованиями, которые так же являются субъектами политической системы и обладают властными полномочиями на местах.
Однако в рамках гражданских правоотношений функции государства и муниципальных образований значительно различаются, местное самоуправление занимает промежуточное место между государством и гражданами . Таким образом, государство имеет сходство с муниципальными образованиями, что дает возможность рассматривать их в гражданских правоотношениях как однотипные субъекты — публично-правовые образования .
Государство как участник гражданских правоотношений обладает правоспособностью, которая имеет особенности, связанные с обладанием государством властными полномочиями . Государство обладает суверенностью, что тоже отличает его от других участников гражданского оборота. Государство в гражданских правоотношениях рассматривается как единый субъект, так как, не может существовать двух суверенов на одной территории.
Анализ ст.124 ГК РФ позволяет сделать вывод, что гражданское законодательство признает за государством общую правоспособность. В соответствии с п.1 ст.124 ГК РФ Российская Федерация и субъекты РФ участвуют в гражданских правоотношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами. Таким образом, применительно к государству конкретизируется общий принцип гражданского права, регламентированный в п.1 ст.1 ГК РФ через конструкцию одного из основных начал гражданского законодательства — признания равенства участников регулируемых им отношений.
Правила п.2 ст.124 ГК РФ распространяются на государство, субъекты РФ и на юридические лица, что может свидетельствовать об общей правоспособности государства, но это лишь технический прием, который используется в целях законодательной экономии, но не свидетельствует о наделении государства правоспособностью юридических лиц. Аналогичный
прием используется законодателем в п.3 с.23 ГК РФ также для регулирования отношений граждан-предпринимателей.
Государство, как участник гражданских правоотношений обладает определенными особенностями, рассматривая вопрос правоспособности государства, следует отметить, что государство обладает монополией на осуществление многих видов деятельности и уже этим отличается от юридических лиц и граждан. Однако государство не может осуществлять некоторые виды деятельности в гражданском обороте, например, заключать договор коммерческой концессии, выдать банковские гарантии и т.д. Государство, с одной стороны должно соблюдать публичные интересы всего общества, с другой стороны — подчиняться нормам гражданского права, в определенных случаях оно является одновременно участником публичных и частноправовых отношений и это может приводить к конфликту интересов .
Опираясь на сходство государства и юридического лица, которые являются искусственно созданными субъектами права, можно сделать вывод, что они не могут обладать общей правоспособностью, так как ее может обладать лишь физическое лицо, как естественный субъект права . Однако государство с помощью законодательных норм может наделять искусственных субъектов правоспособностью из практических соображений . Согласно п.1 ст.49 ГК РФ юридические лица — коммерческие образования, наделены общей правоспособностью. Законодатель в отношении этих юридических лиц применяет правило юридической техники, следующее из признания их общей правоспособности, только указывает на изъятия в такой правоспособности для отдельных их видов. Так, согласно ст.49 ГК РФ общей правоспособностью не обладают унитарные предприятия, а в силу иных законов для банков, кредитных организаций и др., предусмотрены изъятия из общей правоспособности как для коммерческих организаций, занимающихся деятельностью, которую законодатель рассматривает как исключительную .
Таким образом, можно выделить следующие особенности правоспособности государства как участника гражданских правоотношений:
— многие элементы гражданской правоспособности могут принадлежать только государству (монополия на определенные виды деятельности);
— исходя из целей, для которых существует государство, правоспособность его является специальной;
— государство не может осуществлять некоторые виды деятельности в рамках гражданских правоотношений.
Особенность правоспособности государства проявляется еще в том, что оно учувствует в имущественных правоотношениях с целью решения задач публичной власти. Конституционный Суд РФ однозначно высказал мнение, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, данная правоспособность в силу особой природы значительно отличается от правоспособности других субъектов гражданского оборота — граждан, преследующих частные интересы и юридических лиц .
Еще одним аргументом в пользу признания за государством специальной правоспособности, может служить тот факт, что общая правоспособность не позволит государству использовать добровольное ограничение иммунитета для определения обязанностей при участии в гражданских правоотношениях .
Манукян А. Р., Кириллова Е. А.
КОНЦЕПЦИЯ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ГОСУДАРСТВА В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
Поэтому за государством следует признать специальную правоспособность, под которой в отношении государства следует понимать способность иметь права и нести обязанности, специально предусмотренные законом, в гражданском обороте государство реализует публичные функции. Данные особенности в гражданско-правовом статусе государства не должны изменять природу гражданских правоотношений. В связи с этим редакция п. 2 ст. 124 ГК РФ, которая содержит указание на то, что нормы ГК РФ, рассчитанные на юридических лиц, применяются к государству, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, вовсе не свидетельствует о конструкции общей правоспособности, согласно которой все, что за пределами явно выраженного законодателем запрета, представляет собой право. Здесь эта конструкция используется как ограничитель возможностей использования аналогии с юридическим лицом.
Много практических и теоретических проблем возникает при исследовании категории гражданской дееспособности государства .
ГК РФ признает за гражданами способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их, так как они являются естественными субъектами права (ст. 21 ГК РФ). Основные составляющие дееспособности -деликтоспособность и сделкоспособность свойственны только человеку, так как он при участии в гражданских правоотношениях выражает волю и способен осознавать свою вину. В случае отсутствия данных качеств юристы, используют конструкции неполной дееспособности малолетних и несовершеннолетних, ограничение дееспособности, либо признание лица недееспособным в судебном порядке . В таких случаях лицу назначаются опекуны, которые представляют его интересы, при необходимости.
Сделкособность, которая присуща гражданам, как субъектам гражданских правоотношений у государства отсутствует. Но как справедливо отмечают исследователи, государство способно к определенным действиям, которые приводят к возникновению, изменению, прекращению прав и обязанностей, поэтому нельзя отрицать дееспособность государства . Только эти действия выражаются в форме правового акта, то есть государство принимает решения, нормативные акты, законы.
Как предпосылка гражданской дееспособности — деликтоспособность государства тоже имеет особенности и формулируется в нормах об ответственности за вред причиненный органами власти, должностными лицами (ст.1069 ГК РФ), ответственности за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (ст. 1070 ГК РФ), а также иными нормативными актами. В дееспособности государства, следует выделить актоспособность, которую можно определить как способность государства, используя властные полномочия, издавать законодательные акты, с помощью которых создаются, изменяются, а так же прекращаются права и обязанности физических и юридических лиц. В ст. 1071 ГК РФ определяются органы власти и лица, которые выступают от имени казны при возмещении вреда за ее счет.
Дееспособности государства присущи следующие особенности:
— государство участвует в гражданских правоотношениях с помощью свои органов государственной власти, которые исполняют функции представительства в подконтрольных сферах деятельности;
— государство участвует в гражданских правоотношениях как совокупность субъектов разных уровней — Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований.
В законодательстве стран Западной Европы вопрос правосубъектности государства и иных публично-правовых образований решается совсем иначе. Государство и публичные образования в соответствии с действующим законодательство является юридическим лицом и обладает соответствующими полномочиями. Существует критерии, по которым государство отграничивается от других субъектов участвующих в гражданских правоотношениях, к таким критериям относятся наличие властных полномочий, публичный характер целей, возникновение и прекращение правоотношений происходит на основе специального акта государственного органа.
В странах Западной Европы к юридическим лицам публичного права относятся:
— государство, которое участвует в гражданском обороте в качестве казны;
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
— государственно-территориальные и муниципальные образования;
— учреждения, организации, которые осуществляют общественно полезные функции .
В ФРГ таковыми признаются: казна, публично-правовые корпорации, учреждения и органы власти (п. 89 ГГУ 1896 г.) ; в Испании — Федерация, каждый из ее штатов и федеральный округ, каждый из муниципальных округов, учрежденных в соответствии с законом .
Таким образом, российское государство участвует в гражданском обороте на началах равенства с другими субъектами права, при этом следует учитывать, что публично-властная сущность государства требует специальных средств гражданско-правового регулирования, которые могли бы обеспечить равное с остальными субъектами участие государства в гражданских правоотношениях. Это достигается путем принятия специальных законов и норм. Правосубъектность государства носит специальный характер, она предназначена для реализации различных функций государства и осуществления полномочий органов государственной власти.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 77,68%.
Список литературы:
4. Алексеев С.С., Гонгало Б.М., Мурзин Д.В. Гражданское право. Москва: Проспект; Екатеринбург: Институт частного права, 2016. С.53.
5. Бабаков В.А. К вопросу об объеме правоспособности государства как участника гражданско-правовых отношений // Правовая политика и правовая жизнь. 2016. №1. С.41-45.
6. Барон Ю. Система римскаго гражданскаго права. Вып. 1. Кн. 1: Общая часть. 2-е изд. М.: Типо-лит. т-ва И.Н. Кушноров и Ко, 1898. С. 73.
S’2G17
8. Брагинский M. И., Витрянский В. В. Договорное право. Общие положения. M., 2011. С. 288.
9. Германское гражданское уложение 1896-1900. Электронный ресурс. Режим доступа: http://www.twirpx.com/file/250517/
10. Гражданское право России. Обязательственное право / Отв. ред. О.Н. Садиков. M.: Юристъ, 2010. 845 с.
11. Гражданское право. В 2 ч. Ч. 1/ Под ред. Камышанского В.П. Коршунова H.M. Иванова В.И. M.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. С.134.
12. Гура T.M. Участие в альтернативном разрешении правовых конфликтов — новое направление в деятельности органов нотариата // Территория науки. 2015. № 2. С. 170-175.
14. Камолов С.Г. Проблемы развития экспорта России в переходный период. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / Mосква, 1998.
15. Камолов С.Г. Ипотечное жилищное кредитование в России в условиях экономического кризиса. Социально-гуманитарные знания. 2009. № 6. с. 184-195.
17. Mицкевич А. В. Субъекты советского права. M., 1962. С. 108.
18. Mозолин В.П. Гражданское право. Т.2. M.:Проспект, 2015. С.66.
19. Намаев Т.Ф. Особенности правового статуса публично-правовых образований как субъектов гражданского права по аналогии с юридическими лицами // Социально-политические науки. 2014. №2. С.43-45.
20. Определение Конституционного Суда РФ от.01.10.1998 №168-0 «По запросу администрации Mосковской области о проверке конституционности части первой пункта 1 и пункта 2 ст.1015 ГК РФ» Электронный ресурс. Режим доступа: http://sudbiblioteka.ru/ks/docdelo_ks /konstitut_big_712.htm (дата обращения: 10.10.2016)
21. Павлюк А.В. К вопросу о понятии акционерного общества в российском праве // Административное и муниципальное право. 2015. № 1.
23. Перетерский И. С. Советское государство как субъект гражданских прав // Советское гражданское право. Т. 1. M., 1959. С. 93 — 97.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
24. Пятков, Д. В. Гражданская правосубъектность хозяйственных публичных организаций и ее реализация при разграничении собственности: Автореф. дисс. к.ю.н. Екатеринбург,1999. С.6.
25. Российское гражданское право: В 2 т. Обязательственное право. Том 2, 2-е издание /Отв. ред. Суханов Е.А. M.: Статут, 2011. С.283.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Концепция правосубъектности государства в гражданских правоотношениях» доцента кафедры гражданского права «Юго-Западный государственный университет» канд. юрид. наук Кирилловой Е.А., старшего преподавателя Кафедры государственного управления и права МГИМО МИД России Манукяна А.Р.
Актуальность научной статьи «Концепция правосубъектности государства в гражданских правоотношениях» обусловлена потребностями научного осмысления вопросов о правосубъектности государства в гражданских правоотношениях. Актуальность данной статьи не вызывает сомнения, поскольку в связи с происходящим реформированием гражданского законодательства на современном этапе данная проблематика претерпела значительные изменения. Государство как участник гражданских правоотношений обладает правоспособностью, которая имеет особенности, связанные с обладанием государством властными полномочиями. Государство обладает суверенностью, что тоже отличает его от других участников гражданского оборота.
К предмету исследования авторы относят категорию правосубъектности государства в гражданских правоотношениях. Методология исследования представлена достаточным перечнем методов: диалектический, сравнительно-правовой, социологический, системно-структурный и статистический методы, а также метод социального эксперимента.
Научная новизна заключается в проведенном анализе правоспособности и дееспособности государства в гражданских правоотношениях. Автороми проведена серьезная работа по исследованию концепции правосубъектности государства в гражданских правоотношениях. Немаловажным является и то, что авторы выделяют особенности правоспособности государства как участника гражданских правоотношений, анализируют дееспособность и сделкоспо-собность. В дееспособности государства, авторы также выделяют актоспособность — способность государства, используя властные полномочия издавать законодательные акты, с помощью которых создаются, изменяются, а так же прекращаются права и обязанности физических и юридических лиц. В конечном итоге авторы приходят к выводу что, правосубъектность государства носит специальный характер, она предназначена для реализации различных функций государства и осуществления полномочий органов государственной власти. Российское государство участвует в гражданском обороте на началах равенства с другими субъектами права, при этом следует учитывать, что публично-властная сущность государства требует специальных средств гражданско-правового регулирования, которые могли бы обеспечить равное с остальными субъектами участие государства в гражданских правоотношениях. Это достигается путем принятия специальных законов и норм.
В орбиту исследования вовлечены законодательные акты и научные источники, содержащие дискуссии по проблематике статьи.
Научная статья Е.А. Кирилловой и А.Р. Манукяна «Концепция правосубъектности государства в гражданских правоотношениях» соответствует всем требованиям, предъявляемым работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Доктор юридических наук, профессор,
Заведующей кафедрой теории и истории
ФГБОУ ВО «Юго-Западный государственный университет»
О.Г. Ларина