Конституционные основы экологической безопасности

Конституция РФ играет ключевую роль во всех отраслях права. В Конституции закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты, зало­жены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти.

Можно выделить две группы конституционных норм:

1) общие:

· ст. 1 — РФ есть демократическое федеративное правовое государство; демократичность Российского государства должна проявляться, в том числе, в демократических процедурах участия населения, общественных объединений в процессе принятия экологически значимых решений;

· ст. 2 — человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что реализуется, в частности, в принципе приоритета экологических прав человека

· ст. 7 — РФ социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; к таким условиям, несомненно, следует отнести и благоприятную окружающую среду;

· ст. 10 — разделение властей

2) специальные экологические:

· установление прав и обязанностей:

o ст. 42 — три основных экологических права человека: каждый имеет право на благоприятную окружающую среду; достоверную информацию о ее состоянии; и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением;

o ст. 58 — обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам.

· природоресурсные нормы:

o ст. 9 — земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов. Определено место и роль природных ресурсов, закреплена экологическая роль государства. Ст. 9 также устанавливает многообразие форм собственности на природные ресурсы.

o ст. 36 прямо закрепляет право частной собственности на землю.

Общая характеристика ФЗ «Об охране окружающей среды». Иные федеральные законы — источники экологического права.

Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Сменил Закон РСФСР от 19.12.1991.

Структура Федерального закона включает:

• глава I. Общие положения;

• глава II. Основы управления в области охраны окружающей среды;

• глава III. Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружаю­щей среды;

• глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;

• глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды;

• глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и эко­логическая экспертиза;

• глава VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

• глава VIII. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычай­ных ситуаций;

• глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной;

• глава X. Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг);

• глава XI. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль);

• глава XII. Научные исследования в области охраны окру­жающей среды;

• глава XIII. Основы формирования экологической культуры;

• глава XIV. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в об­ласти охраны окружающей среды;

• глава XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды;

• глава XVI. Заключительные положения.

В контексте концепции устойчивого развития важное значе­ние имеет регулирование нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26 Закона). Особенно важно то, что Закон предусмотрел требование о нормировании допусти­мого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель, лесов, вод, объ­ектов животного мира, в отношении недр в действующем законо­дательстве требования о нормировании не установлены.

Законом определен юридический критерий уровня проектиро­вания предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий.

Повышению эффективности природоохранной деятельности может способствовать запрет на совмещение функций государст­венного контроля в области охраны окружающей среды и функ­ций хозяйственного использования природных ресурсов (ст. 65).

Закон об охране окружающей среды как головной акт в теоре­тическом плане с учетом специфики и сложности объекта регули­рования занимает специфическое место в системе экологического законодательства и права.

Устанавливаемые Законом общие правовые механизмы управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием включают:

  • экологическое нормирование и стандартизацию,
  • оценку воздействия планируе­мой деятельности на окружающую среду,
  • экологическую экспер­тизу,
  • экологическую сертификацию, экологический аудит,
  • лицензирование,
  • меры экономичес­кого стимулирования, планирование, финансирование, страхова­ние,
  • мониторинг,
  • экологический контроль

и некоторые другие. Данные механизмы применимы как к охране природы в целом, так и к охране отдельных природных ресурсов (объектов).

Иные федеральные законы источники экологического права:

4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06) ТРУДОВОЕ ПРАВО, ПРАВО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.05)

4.1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА

Гиззатуллин Равиль Хасанович, к.ю.н. Должность: доцент кафедры экологического, трудового и финансового права. Место работы: Башкирский государственный университет, Институт права. Email: ravil73@mail.ru

Аннотация: В статье рассматривается вопрос о конституционных основах экологической функции государства. Указывая на то, что значительная часть положений Конституции России имеет непосредственное отношение к экологической функции государства, автор останавливается на анализе двух групп конституционных норм. Одни из них обусловливают обязанность государства по осуществлению экологической функции. Другие устанавливают стандарты, юридические критерии, которым должна соответствовать выполняемая государством экологическая функция.

Ключевые слова: Конституция России, экологическая функция государства, демократическое государство, социальное государство, правовое государство.

THE CONSTITUTIONAL BASIS OF THE ENVIRONMENTAL FUNCTIONS OF THE STATE

Gizzatullin Rаvil Hasanovich, PhD at law. Position: associate professor at environmental, labor and finance law chair.

Place of employment: Bashkir State University, Institute of Law. E-mail: ravil73@mail.ru

«С учетом места Конституции как основного закона в правовой системе России чрезвычайно важно для каждого публичного деятеля или органа, включая в этот круг и работников науки, оценить ее положения и роль

для развития общества в целом и права, в частно-

сти» .

Нынешняя Конституция существенно отличается от всех предыдущих конституционных актов в истории российского государства. Впервые закрепленные в ней положения о демократической, правовой и социальной сущности российского государства, о высшей ценности

человека, его прав и свобод, являющихся непосредственно действующими и определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность государственной власти, о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности российского народа, обусловили качественно новые подходы как к теоретическому пониманию содержания экологической функции государства, так и непосредственно к его практической деятельности в рамках исследуемой функции.

Оценивая содержание Конституции, следует отметить, что значительная часть ее положений имеет непосредственное отношение к экологической функции государства.

Из содержания одних вытекает обязанность государства по осуществлению экологической функции. К ним в частности относятся нормы, содержащиеся в ст. ст.

9, 42, 2 и 18 Конституции России.

Другие нормы, например закрепленные в ст.ст. 1 и 7 Конституции, устанавливают стандарты, юридические критерии, которым должна соответствовать выполняемая государством экологическая функция.

Большую группу составляют конституционные нормы, установившие правовой статус высших органов государственной власти в Российской Федерации и определившие их роль в рамках выполнения экологической функции государства, а также нормы, оказывающие влияние на развитие правовых форм ее реализации. К ним относятся нормы Конституции, установленные в ст.ст. 10, 11, 15, главах 3 (Федеративное устройство), 4 (Президент Российской Федерации), 5 (Федеральное Собрание), 6 (Правительство Российской Федерации) и 7 (Судебная власть).

Принимая во внимание требования к публикации, ограничивающие объем статьи, остановимся на анализе некоторых из них.

В контексте обозначенной нами темы, первостепенное значение имеет положение ч.1 ст.9 Конституции России. Согласно ей, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Обозначив ценность природы для жизнедеятельности российского народа, данная конституционная норма корреспондирует государству обязанность по осуществлению деятельности, связанной с распоряжением в интересах общества природными ресурсами, находящимися в государственной собственности, с обеспечением рационального природопользования и охраной окружающей среды. Иначе говоря, в ней закрепляется экологическая функция государства. Обратим внимание, что такое доктринальное толкование указанной конституционной нормы находит свое подтверждение в практике судебного толкования. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнитель-

ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на основании анализа положений ст. 9 и ст. 36 Конституции РФ было констатировано, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов, как основы их жизни и деятельности (выделено мною — Р.Г.)2. Очевидно, что такая гарантированность — это обязанность государства, которая выполняется в рамках его экологической функции.

Отметим, что об обязанности государства охранять окружающую среду говорится во многих конституциях европейских государств. Например, в основном законе Германии содержится статья «Государственная цель -охрана окружающей среды»3, а в Конституции Испании устанавливается, что государственные власти следят за рациональным использованием всех природных ресурсов в целях защиты и улучшения качества жизни а также для охраны и восстановления окружающей среды, опираясь при этом на необходимую коллективную

солидарность .

Формулировка «земля и другие природные ресурсы охраняются и используются как основа жизни и деятельности народов» содержащаяся в ч.1 ст.9, не адресована конкретному субъекту. Фактически, и здесь мы полностью согласны с М.М.Бринчуком, в ней закрепляется экологическая функция не только государства, но и других субъектов — муниципальных образований, юридических лиц, общественных организаций и граждан5. Но все же, в первую очередь, речь идет именно об экологической функции государства.

Далее. В контексте ст. 42 Конституции установившей право человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (экологические права), экологическая функция государства закреплена также в ст. ст. 2 и 18. Согласно ст. 2 Конституции экологические права являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита являются обязанностью государства. А согласно ст. 18 экологические права человека являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Таким образом, из содержания этих конституционных норм в совокупности с общественными интересами и наличием правового и организационного механизмов следует, что государством, в рамках его экологической функции осуществляется также и деятельность по соблюдению, охране и защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина.

Значение положений ст. 42 Конституции не ограничивается только лишь тем, что она корреспондирует публичной власти обязанность по осуществлению экологической функции.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Возведение экологических прав в ранг конституционных значительно повысило как возможности их юридической защиты в случае нарушения, так и обусловило

2 См.: СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

4 См.: http://vivovoco.rsl.ru/VV/LAW/SPAIN.HTM (дата обращения 01.06.2011).

5 См.: Бринчук М.М. Указ. соч.

необходимость создания современного экологического законодательства. При этом такой механизм должен быть разработан применительно к регулированию всех важнейших направлений государственной деятельности в рамках реализуемой экологической функции. Кроме того, как справедливо указывает М.М.Бринчук: «Признав экологические права человека и гражданина, Российское государство сделало первый шаг в направлении создания правового и социального государства, подтвердило намерение построить его. Достаточно широкое регулирование субъективных экологических прав в формируемом законодательстве является также свидетельством демократизации власти … Признание и правовое регулирование экологических прав человека и гражданина важно не только для самого индивида, но и для общества и государства. Социально ответственное государство, устанавливая те или другие права, может рассчитывать на то, что граждане, реализуя эти права, будут способствовать повышению эффективности природоохранительной деятельности самого государства»6.

Важнейшие положения содержатся в ст.ст. 1 и 7. В них устанавливается сущность современного российского государства, которая определяет стандарты государственной деятельности в рамках осуществляемой им экологической функции.

Согласно ст. 1 Российская Федерация демократическое федеративное правовое государство.

В Комментарии к Конституции Российской Федерации под общей редакцией Л.В.Лазарева изданном в 2009 г. в ООО «Новая правовая культура» подчеркивается, что демократизм государства выражается в том, что все его устройство и деятельность должны соответствовать воле народа, а государственные властные решения приниматься большинством народа (или его представителей) при уважении к воле меньшинства и правам человека и гражданина7.

Характеристика российского государства как демократического в контексте экологической функции государства означает предоставление гражданам и их объединениям прав, предоставляющих им возможности участия в принятии экологически значимых решений по самому широкому кругу вопросов.

Участие граждан, общественности в процессе подготовки и принятии экологически значимых хозяйственных и иных решений способствует повышению эффективности государственной деятельности в области охраны окружающей среды, повышает ответственность власти перед обществом, и в первую очередь ответственность органов исполнительной власти, призванных обеспечивать последовательное и эффективное исполнение действующего экологического законодательства.

Несмотря на предоставленные действующим законодательством широкие полномочия общественности по вопросам охраны окружающей среды и обеспечения рационального природопользования, в принятии экологически значимых решений реальное положение дел не позволяют говорить о том, что конституционное положение о демократической природе Российской Федерации полностью реализовано. Основанием такого утверждения являются примеры, когда государственная власть без учета мнения российских граждан

6 См.: Бринчук М.М. Указ. соч.

7 См.: ИПО «Гарант».

принимала важнейшие экологически значимые реше-ния8.

Конституционное положение — Российская Федерация правовое государство — также имеет самое непосредственное отношение к экологической функции государства. Важнейший признак правового государства

— приоритет прав человека. По тому, как реализуются экологические права и, прежде всего центральное из них — право на благоприятную окружающую среду, можно судить о степени эффективности экологической функции государства и о том, правовое ли государство в России. Теоретически эти права реализованы. Они нашли свое нормативное закрепление в Конституции России, в многочисленных законах, государственных программах, концепциях и доктринах. Созданы механизмы обеспечения их соблюдения, охраны и защиты. Но на практике, они в значительной мере не реализованы. «Главный санитарный врач России вынужден был признать, что по данным Санэпиднадзора, ежегодно до 30 тысяч человек погибает от загрязнения воздуха, хотя известно, что для России проблема номер один — загрязнение воды, проблема номер два -радиационное загрязнение и лишь на третьем месте по степени угрозы здоровью нации стоит загрязнение воздуха»9.

В России, судя по реальному положению дел «правовое государство» отсутствует.

В соответствии со ст. 7 Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Как пишет М.М.Бринчук: «Категория достойной жизни философская. Субъективно каждый вкладывает свой смысл в ее содержание. В зависимости от обстоятельств, представление о достойной жизни может меняться»10. Действительно, представления человека о ней могут зависеть от различных факторов и обстоятельств, например от его индивидуальных возможностей, обусловленных уровнем образования и культуры, притязаний и амбиций, общественного положения и т.д.

Как правило, показатели, характеризующие жизнь как достойную ассоциируются с факторами социальной среды жизнедеятельности человека11.

8 Одним из наиболее показательных примеров является принятие Федерального закона от 10 июля 2001 г. «О внесении дополнений в статью 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (см.: СЗ РФ. 2001. № 29. Ст.2948), разрешившего ввоз из иностранных государств в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях их временного технологического хранения и (или) их переработки. В ранее действовавшей редакции статьи 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» содержался запрет на ввоз в Российскую Федерацию таких материалов. При этом Государственная Дума пренебрегла мнением 2,5 млн. граждан России, высказавшихся за проведение Всероссийского природоохранительного референдума, первым и основным вопросом которого был запрет ввоза на территорию России ядерных материалов из иностранных государств. Также были проигнорированы результаты социологических опросов, согласно которым более 90% российских граждан были против ввоза радиоактивных материалов (См.: Зеленый мир. — 2001. — № 1-2. — С.1).

9 См.: Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. — 2004. — № 11-12. — С.21.

10См.: Бринчук М.М. Охрана окружающей среды в социальном государстве // Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях. Материалы Международной научно-практической конференции. Уфа: РИО БашГУ. — 2005. -С.12.

11 Например, в упоминавшемся ранее Комментарии к Конститу-

ции Российской Федерации под общей редакцией Л.В.Лазарева

указывается, что: «понятие достойной жизни включает, прежде

В тоже время, очевидно, что достойная жизнь, не может ограничиваться только социальными характеристиками. Биологическая сущность человека, а также окружающая его естественная среда жизнедеятельности обусловливает еще одну неотъемлемую составляющую достойной жизни. Это — ее экологические характеристики.

Если имеются показатели, характеризующие достойную жизнь в ее социальном понимании, то, несомненно, существуют универсальные критерии, характеризующие ее экологическую составляющую. По мнению М.М.Бринчука в качестве универсального критерия экологического компонента достойной жизни человека может быть предложена категория благоприятной окружающей среды12.

Соответствует ли осуществляемая современным Российским государством экологическая функция положению ст. 7 Конституции? Ответ на этот вопрос можно получить, обратившись к официальной статистике, отражающей состояние окружающей среды в Российской Федерации, а также экспертным оценкам в отношении экологически обусловленной заболеваемости российских граждан13.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

всего, «материальную» составляющую — возможность пользоваться благами современной цивилизации, которая обеспечивается определенным уровнем заработной платы, пенсий и пособий, а также системой государственной поддержки для социально уязвимых слоев населения (инвалидов, семей, воспитывающих малолетних детей и т.п.)»11(См.: ИПО «Гарант»). Или, например, Всеобщая декларация прав человека, хотя и не оперирует категорией «достойная жизнь», содержит ряд положений, которые ее характеризуют, и они также касаются факторов социальной среды. Так ст. 25 Декларации провозглашает: «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам» (См.: ИПО «Гарант»). Если обратиться к Российской Конституции, то предусмотренные в ней минимальные критерии достойной жизни тожеотносятся в основном к социальным факторам. Это — охрана труда и здоровья, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий соцзащиты и др.

12 См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 13.

13 Одним из ведущих факторов окружающей среды, оказывающих негативное влияние на здоровье населения является загрязнение атмосферного воздуха. В городах вклад его загрязнения в общую заболеваемость превышает 40%. Средняя продолжительность жизни на 40-60% связана с качеством атмосферного воздуха, воды и почвы (См.: Яблоков А.В. Россия: здоровье природы и людей. М.: ООО «ГаЛЛЕЯ-ПРИНТ». — 2007. — С. 147). Несмотря на то, что за пятилетний период (2005-2009 гг.) количество городов, в которых уровень загрязнения атмосферы оценивается (по ИЗА — индекс загрязненности атмосферы) как очень высокий, уменьшилось на 7, а как высокий — на 10, по данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации опубликованным в Государственном докладе «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2009 году» в 40 субъектах Российской Федерации из тех, где проводятся наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, более 54% городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения воздуха. В 204 городах Российской Федерации из 250, где проводились наблюдения за загрязнением воздуха, средняя за год концентрация одного или нескольких веществ превышала ПДК (См.: №р://\ммм.тпг.доу.ги/раг1/?р1Ь=1227 (дата обращения 21.02.2011 года).Официальные расчеты экологически зависимой заболеваемости и смертности для России отсутствуют. В тоже время по экспертным оценкам российских специалистов общее число дополнительных ежегодных смертей, вызванных влиянием экологических факторов, достигает в России 300 000 — 350 000 человек (См.: Яблоков А.В. Указ соч. С.

Данные о состоянии окружающей среды и здоровье населения России позволяют сделать вывод, что положения ст.7 Конституции не реализованы, а экологически обусловленные заболеваемость и смертность являются «существенным вкладом» в демографическую проблему Российской Федерации.

Очевидно, что построение демократического, правового и социального государства, как и восстановление и поддержание благоприятного состояния окружающей среды, задачи масштабные и перспективные, которые не могут быть решены одномоментно. Однако, в последние годы деятельность государства (в первую очередь, в лице его законодательной и исполнительной власти) в рамках осуществляемой им экологической функции, не только не способствует, но и усложняет их решение.

Почему же столь правильные и необходимые для прогрессивного во всех сферах общественного и государственного развития положения Конституции не выполняются? На наш взгляд, во многом ответ на этот вопрос могут дать слова Председателя комитета конституционного законодательства Государственной Думы РФ 4-го созыва. Выступая на Ученом совете Института государства и права РАН, он говорил: «Останавливаясь на Конституции РФ 1993 года, думаю, … что при всех положительных оценках во многом (она) была и есть декларация о намерениях, стимул, ориентир будущего развития общественного механизма»14.

Подобные суждения, позиции можно услышать и от представителей юридической науки. Авторы одного из комментариев к Конституции отмечают, что характеристика Российской Федерации как правового государства является одной из наиболее противоречивых. Российская Федерация не отвечает требованиям правового государства, а следовательно вызывает сомнение в необходимости закрепления такой характеристики в тексте основного закона. Также указывается, что поскольку только нормы Конституции носят программноцелевой характер, формирование правового государства можно рассматривать как отдаленную цель для общества и государства, предусмотренную Основным

законом15.

Мы не можем согласиться с оценкой Конституции России, как программного документа, который обозначил ориентиры будущего развития государства и общества. Конституция, принятая на всенародном референдуме, имеет высшую юридическую силу и прямое действие. Она применяется на всей территории Российской Федерации и органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ст. 15). Соответственно положение ст.1 Конституции РФ вполне директивное, и имеет свое нормативное содержание.

Список литературы:

1. Бринчук М.М. Конституционные основы развития экологического права. — Ш1_:

155). Всемирная организация здравоохранения называет более высокие цифры. Так по ее оценкам в 2004 году от загрязнения окружающей среды в России умерли 493 тысячи человек (См.: Зеленый мир. — 2008. — № 23-24. — С. 19).

http://www.igpan. ru/public/publiconsite (дата обращения 15.06.2010).

2. Бринчук М.М. Охрана окружающей среды в соци-

альном государстве // Социально-правовые проблемы охраны окружающей среды в современных условиях. Материалы Международной научно-практической

конференции. Уфа: РиО БашГУ. — 2005. — С. 12 — 18

3. Бороться за конституционное право на благоприятную окружающую среду // Зеленый мир. — 2004. — № 11-12. — С. 21.

— № 1. — С. 126 — 127.

5. Зеленый мир. — 2001. — № 1 — 2 — С. 1.

6. Зеленый мир. — 2008. — № 23 — 24 — С. 19.

8. СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

9. СЗ РФ. 2001. № 29. Ст.2948.

10. Яблоков А.В. Россия: здоровье природы и людей. М.: ООО «ГАЛЛЕЯ-ПРИНТ». — 2007. — 224 с.

Literature list:

3. To fight for the constitutional right to a healthy

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

environment / / Green World. — 2004 . — № 11-12. — P.21.

4. Dubovik, O., Napisanova Y.V. — R. Steinberg:

Environmental constitutional state. Frankfurt am Main:

Surkamp, 1998. / / State. and right. — 2000. — № 1. — P.

126 — 127.

5. Green world. — 2001. — № 1-2. — P.1.

6. Green world. — 2008. — № 23-24. — P. 19.

8. Laws of the Russian Federation. 2000. № 25.

9. Laws of the Russian Federation. 2001. № 29.

10. Yablokov AV Russia: the health of nature and people. M.: OOO «Halley-PRINT.» — 2007. — 224 p.

Рецензия

научного консультанта на научную статью «Конституционные основы экологической функции государства» подготовленную к.ю.н., доцентом кафедры экологического, трудового и финансового права Института Права БашГУ Гиззатуллиным Р.Х.

В статье проведен научный анализ конституционных положений обусловливающих обязанность государства по выполнению им экологической функции, а также анализ ее эффективности в контексте демократической, правовой и социальной сущности Российского государства.

Суждения и выводы автора, содержащиеся в статье, имеют научную и практическую значимость.

Доктор юридических наук, профессор

М.М.Бринчук

6.3. Защита экологических прав граждан в Конституционном Суде РФ

Важная роль в механизме защиты экологических прав граждан принадлежит Конституционному Суду РФ. В связи с закреплением в Конституции РФ права каждого на благоприятную окружающую среду особую остроту приобретает проблема обеспечения соответствия российских законов, других нормативных правовых актов, заключаемых договоров Конституции РФ. Поскольку, согласно Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти (ст. 18), Конституции должны соответствовать не только новые законы и иные нормативные акты, но в соответствие с нею должны быть приведены и все действующие акты.

Статья 125 Конституции РФ определяет круг нормативно-правовых актов, конституционность которых проверяет Конституционный Суд РФ. Это – федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации , Государственной Думы, Правительства РФ; конституции республик, уставы, а также законы и другие нормативные акты субъектов Российской Федерации; договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации; не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ осуществляет проверку конституционности указанных актов, однако не по собственной инициативе, а по запросам. Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом имеют Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» допускает запрос о проверке конституционности законов и иных нормативных актов РФ или договоров между органами государственной власти, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе, применять эти акты как не соответствующие Конституции РФ (ст. 85).

Что касается проверки конституционности нормативного акта субъекта РФ, то она допускается, в частности, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 72 Конституции России природопользование, охрана окружающей среды и законодательное регулирование в этих сферах отнесены к предметам совместного ведения.


Если в отношении новых нормативных актов и договоров между органами государственной власти соответствие их Конституции устанавливается: по содержанию норм; по форме акта; по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; с точки зрения установленного Конституцией разделения законодательной, исполнительной и судебной власти и другим показателям и характеристикам (ст. 87), то проверка конституционности таких актов, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится только по содержанию норм.

Признание по итогам рассмотрения дела нормативного акта или договора, отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ влечет отмену не только данного акта (договора, положения), но и является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на акте (договоре, положении), признанном неконституционным.

Конституцией РФ предусмотрена также возможность проверки конституционности законов по запросам судов. При рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, суд обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона. С момента вынесения решения суда об обращении в Конституционный Суд и впредь до принятия постановления этого суда производство по делу или исполнение вынесенного судом решения в соответствии с Законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» приостанавливается.

Порядок и пределы проверки Конституционным Судом актов, принимаемые им по результатам рассмотрения запроса решения аналогичны установленным для рассмотрения жалоб на нарушение законом конституционных прав и свобод.

При обращении в Конституционный Суд должны быть, в частности, указаны конкретные основания для обращения, определенные ст. 36 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»; позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции РФ; требование, обращенное в связи с запросом, ходатайством, жалобой к Конституционному Суду.

Наряду с проверкой конституционности законов и других актов, защита экологических прав граждан в рамках Конституционного Суда связана с реализацией права граждан на конституционную жалобу. В соответствии с Законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. Таким правом обладают также иные лица и органы, указанные в федеральном законе (ст. 96).

Жалоба на нарушение законом конституционных прав и свобод допустима, если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан, а также если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

Наряду с другими документами, к жалобе прилагается копия официального документа, подтверждающего применение либо возможность применения обжалуемого закона при разрешении конкретного дела. При этом Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» вменяет в обязанность должностного лица или органа, рассматривающего дело, выдать заявителю копию такого документа по его требованию.

Приняв к рассмотрению жалобу на нарушение законом конституционных прав и свобод, Конституционный Суд уведомляет об этом суд или иной орган, рассматривающий дело, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Уведомление не влечет, однако, приостановления производства по делу, хотя оно может быть приостановлено по воле суда или органа.

Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 86) устанавливает широкие пределы проверки конституционности оспариваемого закона, как и в случае рассмотрения дел о конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними.

По итогам рассмотрения жалобы на нарушение законом конституционных экологических прав принимается одно из двух решений: о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции РФ; о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ или создающими возможность не соответствующего Конституции истолкования судом или иным органом. В случае признания закона, примененного в конкретном деле, не соответствующим Конституции, это дело подлежит пересмотру соответствующим органом в обычном порядке.

Понятие, особенности, классификация и система источников экологического права

III. ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Наличие развитой системы источников экологического пра­ва — существенное условие для выделения совокупности эколого-правовых норм в отдельную отрасль в системе российского права. Под источниками экологического права понимаются норматив­ные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отноше­ния в сфере взаимодействия общества и природы.

Чтобы служить источниками экологического права, норма­тивный правовой акт должен отвечать определенным требова­ниям:

а) иметь объективно выраженную форму — закон, указ Пре­зидента, постановление Правительства, приказ или инструкция министерства, решение органов местного самоуправления;

б) быть принят уполномоченным органом;

в) иметь предусмотренную законом форму;

г) быть официально опубликован. В соответствии со ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликова­нию. Неопубликованные законы не применяются. Любые норма­тивные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязан­ности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Источники экологического права имеют ряд особенностей. Так, с учетом того, что земельное, водное, лесное законодательст­во, законодательство о недрах и об охране окружающей среды от­несено Конституцией РФ к предметам совместного ведения Феде­рации и ее субъектов, эколого-правовые нормы устанавливаются на обоих уровнях. Еще одна наиболее существенная особенность предопределена характером самой отрасли как комплексной в системе российского права. Правовые нормы данной отрасли имеют «прописку» в разных отраслях права. Наряду со специаль­ным законодательством об окружающей среде, природоресурс-ным законодательством, они содержатся в актах гражданского, конституционного, предпринимательского, уголовного и иного законодательства.

III. Источники экологического права

Вопрос об источниках экологического права представляет зна­чительную трудность, так как издается огромное количество нор­мативных правовых актов на различных уровнях. Преодолению этих трудностей призвана служить классификация нормативных правовых актов в области природопользования и охраны окру­жающей среды.

Такая классификация может быть проведена по ряду осно­ваний.

1. По юридической силе все нормативные правовые акты под­разделяются на законы и подзаконные акты.

Законы — нормативные правовые акты, принимаемые пред­ставительными органами государственной власти.

Все иные нормативные правовые акты являются подзаконны­ми. Это — акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов Федерации, ми­нистерствами и ведомствами, органами местного самоуправ­ления.

2. По предмету регулирования источники экологического права можно классифицировать на общие и специальные.

Общие характеризуются тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические, так и иные обществен­ные отношения. К таким актам относится, в частности, Консти­туция РФ.

Специальные — Федеральные законы «Об охране окружаю­щей среды», «О животном мире»1, Водный кодекс РФ и другие акты.

3. По характеру правового регулирования нормативные пра­вовые акты можно подразделить на материальные и процессу­альные.

Нормативные правовые акты материального характера -акты, содержащие материальные нормы права. Материальные эколого-правовые нормы устанавливают права и обязанности, а также ответственность участников соответствующих отношений. Примерами таких актов могут служить Федеральные законы «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природ­ных территориях».

Источники экологического права процессуального характера регулируют процессуальные отношения в сфере природопользо­вания и охраны окружающей среды. Значительная часть матери-

Далее — Закон о животном мире.

1. Понятие, особенности, классификация и система источников права 83

альных норм экологического права может быть реализована лишь посредством осуществления и соответственно регулирова­ния последовательного ряда процессуальных действий. Они каса­ются, к примеру, предоставления земель в пользование, процеду­ры разработки нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду, проведения государственной экологической экспертизы, экологического лицензирования, защиты экологи­ческих прав и интересов и т.д. Акты процессуального характе­ра — ГПК РФ, КоАП РФ, УПК РФ, Положение о порядке пре­доставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков, утвержденное постановлени­ем Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 916′, Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г., и др. Материальные и процессуальные нормы в сфере природопользования и охраны окружающей среды часто предус­матриваются в одних и тех же актах.

4. По характеру нормативные правовые акты как источники права можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми. Кодифицированными считаются систе­матизированные нормативные правовые акты. Систематизация нормативного материала проводится в процессе нормотворческой деятельности с целью приведения его в соответствие с системой регулирования общественных отношений. Эти акты отличаются более высоким качеством и являются головными в той или иной отрасли права. В экологическом праве кодифицированные акты — Закон об охране окружающей среды, Лесной кодекс РФ, Закон РФ «О недрах» (в ред. Федерального закона от 3 марта 1995 г., с изм. и доп.)2 и др.

Систему источников экологического права образуют:

• Конституция РФ,

• Федеративные договоры,

• международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права,

• федеральные законы,

• нормативные правовые акты Президента РФ,

• нормативные правовые акты Правительства РФ,

1 СЗ РФ. 1996. № 33. Ст. 3992. Далее — Закон о недрах.

III.Источники экологического права

• нормативные правовые акты федеральных министерств и

ведомств,

• конституции, законы, иные нормативные правовые акты

субъектов Рф,

• нормативные правовые акты органов местного самоуправ­ления,

• локальные нормативные правовые акты,

• судебные решения.

В приведенный перечень источников современного экологи­ческого права России не включен обычай. В историческом плане во взаимодействии общества и природы обычай как неписаное правило поведения играл важную роль в регулировании и обеспе­чении рационального природопользования. Имеет ли он правовое значение на современном этапе? Ответ, на наш взгляд, может быть только положительным, хотя обычай и не выделен нами в качестве самостоятельного вида источника права. В регулирова­нии использования природных ресурсов обычай имеет большое практическое значение в контексте традиционного природополь­зования, регулируемого множеством законов. Регулирование отношений по использованию природных ресурсов с учетом традиционного природопользования предусматривается ЗК РФ (ст. 31), ВК РФ (ст. 66), ЛК РФ (ст. 124), Законом о животном мире (ст. 9, 48, 49).

Таким образом, обычай как источник права применяется в практике, но он опосредован в установленных нормах права.

Как и в любой иной области, в регулировании отношений соб­ственности на природные ресурсы, природопользования, охраны окружающей среды, признания, охраны и защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина Конституция играет основополагающую роль. Эта роль предопределена тем, что в Конституции закрепляются (признаются) права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты, зало­жены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти.

При анализе Конституции России как источника экологичес­кого права можно выделить две группы норм: общего характера, важных с точки зрения последовательного обеспечения охраны

2. Конституционные основы регулирования экологических отношений 85

окружающей среды и рационального природопользования, и «чисто» экологические.

К общим относится норма, сформулированная в ст. 1: «Рос­сийская Федерация — Россия есть демократическое федератив­ное правовое государство…». Характеристика РФ как правового государства означает, что в организации и деятельности государ­ства, в том числе при подготовке и принятии экологически зна­чимых решений, превалируют принципы права, а не мотивы по­литической и иной целесообразности. Одним из наиболее сущест­венных признаков правового государства является такая связь власти с правом, когда право превыше власти. Не случайно в не­которых странах вместо категории «правовое государство» ис­пользуется понятие «господство права». Правовое государство ис­ходит, с одной стороны, из признания неотчуждаемых (прирож­денных) прав и возложения на соответствующих субъектов обя­занности соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Власть осуществляют только те, кто уполномочен на это Конституцией и законами, причем в рамках определенных ими предметов ведения и компетенции. Построение правового го­сударства послужит мощным фактором установления строгого экологического правопорядка в России. С другой стороны, соблю­дение требований права окружающей среды будет служить одним из критериев правового государства.

В соответствии со ст. 7 Конституции «Российская Федера­ция — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Эта норма также имеет непосредственное от­ношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспече­ния соблюдения и защиты экологических прав каждого. «Достой­ная жизнь человека», которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание наряду с ма­териальной обеспеченностью, благополучием также экологичес­кие компоненты. В той мере, в какой проблемы окружающей среды затрагивают экологические интересы человека, эти пробле­мы носят социальный характер. Соответственно последователь­ное их решение в интересах человека и общества с помощью средств экологического права является инструментом создания в России социального государства.

Одна из наиболее существенных новаций основ конституционно­го строя России, установленных действующей Конституцией, свя­зана с закреплением принципа разделения государственной власти в России на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

III. Источники экологического права

Конституция закрепила не что иное, как разделение труда уполно­моченных государственных органов на осуществление законода­тельной, исполнительной и судебной деятельности. Применительно к рассматриваемой нами сфере это — деятельность по формирова­нию современного законодательства об окружающей среде, обеспе­чению его реализации, а также рационального природопользования и охраны окружающей среды, последовательному соблюдению, охране и защите экологических прав физических и юридических лиц. Соответствующие ветви власти при этом являются независи­мыми одна от другой. Цель разделения властей — создание гаран­тий от произвола, обеспечение законности.

При характеристике Конституции РФ как источника экологи­ческого права надо обратить особое внимание на специальные — экологические нормы. Одной из центральных по значимости яв­ляется ст. 9, согласно которой «земля и другие природные ресур­сы используются и охраняются в Российской Федерации как ос­нова жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Данная норма определяет роль и место природных ресурсов с учетом их естественных и экономи­ческих свойств в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях. Имен­но в этой норме закрепляется экологическая функция государст­ва и субъектов-природрпользователей.

Статья 9 устанавливает также многообразие форм собствен­ности на природные богатства. Земля и другие природные ресур­сы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Устанавливая право собственности на землю и другие природные ресурсы иных субъектов, кроме го­сударства, Конституция РФ 1993 г. поставила Россию в ряд со­временных государств и заложила правовые предпосылки для развития рыночной экономики.

Отношения собственности на природные ресурсы регулируют­ся также в ст. 36 Конституции РФ, закрепившей право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю — основ­ное средство производства и операционный базис.

В той же статье провозглашается один из основных принципов рыночной экономики — свободы собственников по владению, пользованию и распоряжению принадлежащим им имуществом. В соответствии с ч. 2 ст. 36 владение, пользование и распоряже­ние землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно. Закрепляя принцип свободы собствен­ника, Конституция РФ воспроизвела принцип, воплощенный в

2. Конституционные основы регулирования экологических отношений 87

конституциях передовых зарубежных государств. Он заключает­ся в возможности ограничения свободы собственника земли и других природных ресурсов ради общего блага: он свободно вла­деет, пользуется и распоряжается природными ресурсами до тех пор, пока при этом не наносится ущерб окружающей среде и не нарушаются права и законные интересы иных лиц.

С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях нема­лый правовой смысл имеет норма ст. 41 Конституции РФ об от­ветственности соответствующих должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей (ч. 3).

В развитие содержащегося в ст. 2 Конституции РФ положе­ния о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, она закрепляет в ст. 42 право каждого на благоприят­ную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоя­нии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Политическое и юридическое значение этой нормы трудно переоценить. Консти­туционное признание экологических прав важно оценить и в кон­тексте других статей общего характера Основного закона России. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и граж­данина — обязанность государства (ст. 2). Права и свободы чело­века и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, дея­тельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Эта норма «связывает» органы законодательной, исполнительной и судебной властей провозглашенными Конституцией экологичес­кими и иными правами каждого. Их признание, соблюдение и за­щита соответствующими государственными органами служит одним из существенных критериев эффективности и правомер­ности деятельности этих органов. В случае их бездействия и при наличии иных законных оснований граждане вправе обжаловать соответствующее поведение в суде.

Определяя эколого-правовой статус человека и гражданина, наряду с правами Конституция России устанавливает обязан­ность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. Правовая и моральная обя­занность сохранять природу адресована как каждому жителю го­рода, поселка и деревни, так и, что весьма важно, каждому, чья тРУДОвая деятельность сопряжена с природопользованием и воз-

3. Международные договоры РФ в области природопользования

III. Источники экологического права

действием на окружающую среду. Именно от этой категории граждан зависит возможность обеспечения благоприятного состо­яния окружающей среды в процессе принятия экологически зна­чимых решений, выполнения обычных трудовых обязанностей, связанных с охраной окружающей среды.

С учетом федеративного устройства России Конституция опре­делила предметы исключительного ведения Российской Федера­ции (ст. 71) и совместного ведения РФ и субъектов Федерации (ст. 72) в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Так, в ведении Российской Федерации находятся:

• регулирование и защита прав человека и гражданина;

• федеральная государственная собственность и управление ею (применительно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отношение к рассматриваемой сфере);

• установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Феде­рации;

• ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы;

• производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

• определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключитель­ной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Очевидно, что к развитию и осуществлению экологического права имеют отношение и некоторые другие предметы исключи­тельного ведения России.

Обоснованно то, что защита экологических прав человека и гражданина, регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружаю­щей среды в целом отнесены Конституцией РФ к предмету со­вместного ведения Российской Федерации и субъектов Федера­ции. В совместном ведении находятся:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности (примени­тельно к природным ресурсам и иным объектам, имеющим отно­шение к рассматриваемой сфере);

• природопользование; охрана окружающей среды и обеспече­ние экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

• осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

• земельное, водное, лесное законодательство, законодатель­ство о недрах, об охране окружающей среды;

• защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.

Помимо предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации в соответствии со ст. 76 осуществляют собственное правовое регулирование.

Таким образом, в Конституции РФ определены основы и зако­номерности развития федеративной структуры законодательства об окружающей среде.

Наряду с Конституцией РФ к основным источникам экологи­ческого права относятся Федеративные договоры:

• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами власти суверенных республик в составе Рос­сийской Федерации;

• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;

• о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Фе­дерации и органами власти автономной области, автономных ок­ругов в составе Российской Федерации.

Договоры были подписаны 31 марта 1992 г. ,

3. Международные договоры РФ в области природопользования и охраны окружающей среды

Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками нацио­нального экологического права. Более того, это — особый источ­ник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции России, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Придание дого­вору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспече­ния мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и

III. Источники экологического права

природы. Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций.

Кроме того, Конституция РФ к источникам национального права отнесла также общепризнанные принципы и нормы между­народного права. Речь идет о принципах и нормах, содержащихся в международно-правовых документах, которые не ратифициро­ваны Российской Федерацией, но в силу их признания мировым сообществом они стали источником также отечественного права.

4. Закон как источник экологического права

В правовом государстве основным источником экологического права является закон. Это означает, во-первых, что в законах должны быть адекватно урегулированы экологические права и интересы человека и гражданина, механизм их обеспечения и за­щиты, должно определяться основное содержание правового ре­гулирования общественных отношений собственности на природ­ные ресурсы, по природопользованию и охране окружающей среды. Из этого вытекает также требование о необходимости до­статочно детального регулирования в законе отношений, образу­ющих предмет экологического права.

Прежде всего закон есть средство закрепления государствен­ной экологической политики. Поэтому как акт, принимаемый ор­ганом представительной ветви государственной власти, он есть выражение воли народа в определении политики государства в сфере взаимодействия общества и природы.

Особое место закона в системе источников экологического права обусловлено также тем, что все другие акты как источники права носят подзаконный характер. Их правовое содержание предопределяется соответствием требованиям закона. Подзакон­ные акты, принятые с нарушением этого правила, не могут при­меняться.

5. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»:

общая характеристика и место в системе источников

экологического права

С принятием Закона от 10 января 2002 г. «Об охране окру­жающей среды» утратил силу прежний Закон РСФСР от 19 де­кабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды»1. Закон

5. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»

Ведомости РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

РСФСР знаменовал новый этап в развитии российского экологи­ческого законодательства как законодательства нового поколе­ния. Его значение заключалось в том, что он заложил основы про­грессивного развития данной отрасли с учетом изменившихся политических, экологических, экономических, социальных усло­вий развития общества и государства на современном этапе.

Новый Закон в основном заимствовал структуру прежнего. В нем содержатся:

• глава I. Общие положения;

• глава П. Основы управления в области охраны окружающей среды;

• глава III. Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружаю­щей среды;

• глава IV. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды;

• глава V. Нормирование в области охраны окружающей среды;

• глава VI. Оценка воздействия на окружающую среду и эко­логическая экспертиза;

• глава VII. Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

• глава VIII. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычай­ных ситуаций;

• глава IX. Природные объекты, находящиеся под особой охраной;

• глава X. Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг);

• глава XI. Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль);

• глава XII. Научные исследования в области охраны окру­жающей среды;

• глава XIII. Основы формирования экологической культуры;

• глава XIV. Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в об­ласти охраны окружающей среды;

• глава XV. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды;

• глава XVI. Заключительные положения.

Как говорится в преамбуле, этот Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружаю­щей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социаль-

III. Источники экологического права

но-экономических задач, сохранение благоприятной окружаю­щей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поко­лений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Он регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возни­кающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Учитывая в основном негативные оценки специалистов по поводу этого Закона, назовем некоторые его достоинства. При этом важно подчеркнуть, что сами достоинства носят условный характер. К таким достоинствам можно отнести, в частности, претензию законодателя на всестороннее (комплексное) регули­рование отношений по охране окружающей среды. При этом имеется в виду попытка более широко, в сравнении с прежним Законом, предусмотреть механизм регулирования в данной сфере. Применительно к прежнему Закону высказывались обо­снованные претензии по поводу отсутствия в нем требований об оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, об экологической сертификации, об экологическом ауди­те. В новом Законе, хотя и с дефектами, некоторые положения об этих инструментах появились. Так, об экологическом аудите говорится лишь в статье, определяющей основные понятия. Предусмотрены общие положения об экологическом предпри­нимательстве .

В контексте концепции устойчивого развития важное значе­ние имеет регулирование нормирования допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. 26 Закона). Особенно важно то, что Закон предусмотрел требование о нормировании допусти­мого изъятия ресурсов недр. В отличие от земель, лесов, вод, объ­ектов животного мира, в отношении недр в действующем законо­дательстве требования о нормировании не установлены.

Законом определен юридический критерий уровня проектиро­вания предприятий и иных объектов. Таким критерием является внедрение наилучших существующих технологий. Под наилуч­шей существующей технологией понимается технология, осно­ванная на последних достижениях науки и техники, направлен­ная на снижение негативного воздействия на окружающую среду

5. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»

и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.

С учетом дефектов практики введения в эксплуатацию пред­приятий и иных объектов достоинством Закона является положе­ние об административной и иной ответственности руководителей и членов комиссий по приемке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов за приемку в эксплуатацию объек­тов, не соответствующих требованиям законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 58).

В условиях развития рыночной экономики вполне обоснован­ным является требование ст. 53 о том, что при приватизации и национализации имущества обеспечиваются проведение меро­приятий по охране окружающей среды и возмещение вреда окру­жающей среде. ,

Новый Закон предусматривает установление зон экологичес­кого бедствия (ст. 57). Им исключены зоны чрезвычайной эколо­гической ситуации, которые предусматривались Законом 1991 г. наряду с зонами экологического бедствия. В прежнем Законе от­сутствовали четкие критерии, разграничивающие две указанные зоны. На практике соответствующие положения не применялись. Повышению эффективности природоохранной деятельности может способствовать запрет на совмещение функций государст­венного контроля в области охраны окружающей среды и функ­ций хозяйственного использования природных ресурсов (ст. 65). Из нового Закона вполне обоснованно исключена статья о ма­териальной ответственности за экологические правонарушения как не содержащая экологических характеристик.

В целом Закон об охране окружающей среды резко критику­ется специалистами по многим основаниям1. В нем не отражены подходы к охране окружающей среды и современные концепции государственной экологической политики России в XXI столетии, а также не учтены два ряда факторов: а) произошедшие измене­ния социально-политического и экономического устройства; б) результаты проведенной в стране правовой реформы, в первую очередь созданное экологическое законодательство. Он содержит множество декларативных положений. В нем не использованы современные средства юридической техники. Не регулируются процессуальные отношения. Текст Закона изобилует стилисти­ческими погрешностями.

См.: Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон «Об охране окру­жающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3.

III. Источники экологического права

6. Экологическое законодательство

Закон об охране окружающей среды как головной акт в теоре­тическом плане с учетом специфики и сложности объекта регули­рования занимает специфическое место в системе экологического законодательства и права1. Специфика такого акта определяется прежде всего тем, что с учетом единства природы, применительно к интегрированному и дифференцированному подходам в разви­тии экологического законодательства и права создаваемый им ме­ханизм регулирования экологических отношений носит универ­сальный характер. Элементы этого механизма — экологическое нормирование и стандартизация, оценка воздействия планируе­мой деятельности на окружающую среду, экологическая экспер­тиза, сертификация, аудит, лицензирование, меры экономичес­кого стимулирования, планирование, финансирование, страхова­ние, мониторинг, контроль и некоторые другие — служат дости­жению целей как охраны окружающей среды в целом, так и обеспечения рационального использования и охраны отдельных природных ресурсов.

<p>У К А З ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Утратил силу — Указ Президента Российской Федерации от 25.02.2003 г. N 250 О реализации конституционных прав граждан на землю (В редакции Указа Президента Российской Федерации от 25.01.99 г. N 112) С начала 1991 года в результате проведения земельной реформы около 40 млн. граждан Российской Федерации получили в собственность земельные участки, 12 млн. сельских жителей стали собственниками земельных долей (паев). Однако многие вопросы правового регулирования земельных отношений законодательно не решены. В целях обеспечения защиты конституционных прав граждан на землю впредь до принятия Земельного кодекса Российской Федерации п о с т а н о в л я ю: 1. Установить, что земельные участки, полученные гражданами до 1 января 1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за гражданами в полном размере. Запрещается обязывать граждан, имеющих указанные земельные участки, выкупать их или брать в аренду. Правительству Российской Федерации в месячный срок внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о бесплатном закреплении в собственности граждан указанных в настоящем пункте земельных участков. 2. Органам местного самоуправления в целях укрепления индивидуального сектора на селе увеличить в установленном порядке за счет земельных долей (паев) предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам для ведения личного подсобного хозяйства. 3. Правительству Российской Федерации и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации: принять меры к завершению в 1996 году выдачи членам сельскохозяйственных организаций и другим гражданам — собственникам земельных долей свидетельств на право собственности на земельные доли. Выдача и регистрация этих свидетельств производятся бесплатно; обеспечить заключение в течение 1996 года договоров пользователей земельных участков независимо от форм собственности со всеми собственниками земельных долей; проводить разъяснительную работу среди сельского населения о правах собственников земельных долей и способах их использования. 4. Собственник земельной доли без согласия других участников долевой собственности вправе: передать земельную долю по наследству; использовать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства; продать земельную долю; подарить земельную долю; обменять земельную долю на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве; передать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства; передать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания; внести земельную долю или право пользования этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации. Указанные сделки с земельными долями осуществляются в соответствии с законодательными и иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также положениями настоящего Указа с учетом ранее принятых обязательств собственниками земельных долей. Возмездное отчуждение земельных долей производится с соблюдением правил, предусмотренных статьей 250 Гражданского кодекса Российской Федерации. Выделяемые в натуре в счет земельных долей земельные участки могут использоваться только для производства сельскохозяйственной продукции. Целевое назначение этих участков может быть изменено в соответствии с законодательством Российской Федерации. 5. Установить, что передача земельных долей в аренду сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, а также передача земельных долей или права пользования ими в уставный капитал сельскохозяйственных организаций осуществляются на основании договоров между собственниками долей и сельскохозяйственными организациями и крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. (В редакции Указа Президента Российской Федерации от 25.01.99 г. N 112) Правительству Российской Федерации обеспечить в месячный срок утверждение примерных форм соответствующих договоров. Установить, что договоры аренды земельных долей заключаются на срок не менее трех лет. Арендодателями могут выступать как отдельный собственник, так и группа собственников земельных долей. При передаче земельной доли в аренду или в пользование земельный налог по договору с собственником может выплачиваться арендатором или пользователем. Площадь земель сельскохозяйственного назначения, арендуемых для производства сельскохозяйственной продукции, не ограничивается. 6. Разрешить органам местного самоуправления по заявлению собственника выкупать его земельную долю в целях пополнения фонда перераспределения земель и передачи (продажи) юридическим лицам и гражданам Российской Федерации для производства сельскохозяйственной продукции. Порядок и условия выкупа устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации. 7. Разрешить руководителям и специалистам сельскохозяйственных органов, специалистам сельскохозяйственного профиля органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также руководителям и специалистам, проработавшим в колхозах, совхозах и других сельскохозяйственных организациях не менее пяти лет, получать земельные участки в собственность бесплатно для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и использования в иных целях в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет свободных земельных паев хозяйств и фонда перераспределения земель на условиях, предусмотренных для бесплатной передачи земельных участков или земельных долей гражданам — сельским товаропроизводителям. 8. Установить, что при передаче сельскохозяйственных угодий в собственность гражданам и юридическим лицам им бесплатно передаются в собственность земельные участки, занятые кустарником, мелколесьем и другими несельскохозяйственными угодьями и расположенные между участками продуктивных земель в границах отводимого земельного массива. Земельные угодья, выбывшие из сельскохозяйственного оборота, передаются бесплатно гражданам и юридическим лицам, получающим земельные участки впервые или дополнительно к имеющимся, для производства сельскохозяйственной продукции при условии финансирования ими не менее 50 процентов стоимости работ по освоению земель. 9. Органам местного самоуправления в течение месяца со дня опубликования настоящего Указа направить всем собственникам земельных долей извещения о порядке получения зарегистрированных в соответствии с законодательством Российской Федерации свидетельств на право собственности на земельные доли (для тех, кто ранее их не получил). Невостребованные земельные доли, на которые не поступили заявления на получение свидетельств на право собственности на земельные доли, передаются (сохраняются за) сельскохозяйственным организациям, которые используют их в течение трех лет. Если в течение этого времени собственник указанной земельной доли не подал заявление на получение свидетельства на право собственности на земельную долю и не принял решения об использовании земельной доли, она остается в пользовании сельскохозяйственной организации еще на три года. 10. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместно с Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству обеспечить проведение комплекса землеустроительных работ, связанных с компактным резмещением земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств, сельскохозяйственных кооперативов, иных сельскохозяйственных организаций и личных подсобных хозяйств в целях создания условий для их добровольного кооперирования в области производства, переработки, реализации сельскохозяйственной продукции, сервисного обслуживания, инженерного обустройства территории и улучшения социально-бытового обслуживания населения. Местоположение земельного участка, выделяемого в счет земельных долей для образования крестьянского (фермерского) хозяйства, сельскохозяйственного кооператива, иных сельскохозяйственных организаций и личного подсобного хозяйства или выкупа земельных долей органами местного самоуправления, определяется в месячный срок по соглашению между собственниками земельных долей. В случае разногласий решение принимает орган местного самоуправления при участии комитетов по земельным ресурсам и землеустройству. При этом должны быть обеспечены рациональная организация территории (компактное размещение) и качество земель выделяемого участка не ниже среднего по хозяйству. При выкупе земельных долей для государственных или муниципальных нужд с изменением в соответствии с законодательством Российской Федерации их целевого назначения местоположение земельного участка определяется на основании градостроительной документации или акта выбора земельного участка под строительство объекта. При несогласии собственников земельных долей с местоположением выделяемого им земельного участка споры решаются в судебном порядке. 11. Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечить своевременное финансирование землеустроительных работ, связанных с реализацией настоящего Указа. Установить, что руководители федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, использующие средства, поступающие от взимания земельного налога и арендной платы на землю, на цели, не предусмотренные Федеральным законом «О плате за землю», несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Президент Российской Федерации Б. Ельцин Москва, Кремль 7 марта 1996 года N 337 </p>

Оставьте комментарий