Муниципальная служба как вид профессиональной деятельности

Правовой статус муниципального служащего – это совокупность его прав, обязанностей, ограничения и запреты связанные со службой и ответственность за выполнение своих функций. Он определяется Конституцией РФ, ФЗ, уставами субъектов РФ, муниципальных образований и иными нормативными актами РФ, субъекта РФ и муниципальных образований.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с ФЗ и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, которое выплачивается за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления избирательных комиссий муниципального образования, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Муниципальный служащий имеет право на:

  • ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;
  • обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
  • оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);
  • отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска; при этом ежегодный основной оплачиваемый отпуск муниципального служащего составляет 30 календарных дней, а муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы отдельных групп должностей муниципальной службы, – большей продолжительности, если это установлено законами субъектов РФ;
  • получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;
  • участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;
  • повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;
  • защиту своих персональных данных;
  • ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело;
  • объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;
  • рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;
  • пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством РФ.

Муниципальный служащий (за исключением муниципального служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту) вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов и если иное не предусмотрено ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

В большинстве стран, в том числе и в России, в пределах составляющих их административно-территориальных единиц вплоть до низового звена (сельских поселений, городских поселений, муниципальных районов, городских округов) публичная власть должна реализовываться не государственными органами, а непосредственно местным населением и образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами. Все это приобретает свойства самоорганизованной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью. Следовательно, на муниципальном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, которая является общим для местного населения.

Важная роль муниципальной службы как института местного самоуправления определила внимание законодателей к регулированию вопросов ее организации. Однако в первые годы возрождения местного самоуправления правовое положение муниципальных служащих во многом определялось законодательством о государственной службе. Существенный поворот в трактовке данного института произошел после принятия Конституции РФ 1993 г., установившей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Нормативное регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях: федеральном, региональном и местном.

Конституция Российской Федерации устанавливает основы местного самоуправления в целом и муниципальной службы в частности. 1 июня 2007 г. утратил силу Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» в связи с вступлением в действие Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федерального закона № 25-ФЗ). С 1 января 2009 г. вступил в силу Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Φ3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что совпало с завершением переходного периода реформы местного самоуправления и с изменениями в правовом регулировании муниципальной службы.

В субъектах Российской Федерации стали приниматься законодательные акты, конкретизирующие и развивающие положения федерального законодательства, действующего в этой сфере. И, наконец, в уставах муниципальных образований также есть нормы, относящиеся к институту муниципальной службы. Однако законодательная база муниципальной службы все еще остается несовершенной и во многом противоречивой, не вполне устоялась относящаяся к ней терминология, так как опыт муниципальной практики относительно невелик.

В настоящее время муниципальная служба как орган местного самоуправления и как вид профессиональной деятельности становится предметом исследования многих наук. Интерес к ней обусловлен рядом факторов, среди которых можно назвать ее новизну для нашей страны, наличие несоответствий реального состояния муниципальной службы ее идеальной модели, а также ее большую значимость для развития общества.

От других органов власти муниципальная служба отличается тем, что она представляет собой институт, имеющий государственно-общественный характер. Отсюда вытекают особенности и противоречия современного состояния муниципальной службы как института власти и вида профессиональной деятельности. С одной стороны, муниципальная служба как институт власти реализует государственную политику на территории муниципального образования, и в этом плане подконтрольна государству, ответственна перед ним. Она является обязательным элементом государственного устройства в демократическом государстве, основой конституционного строя. В своей деятельности муниципальная служба регламентирована правом и действует в рамках законодательства России:

Конституции, федеральных законов, актов, принятых Президентом и Правительством.

С другой стороны, муниципальная служба выступает в роли связующего звена между государственной властью и населением. Она относительно обособлена от органов государственной власти территориально и финансово, что нашло отражение в регламентирующих законодательных актах и нормативных документах. Муниципальная служба осуществляет свою деятельность и в интересах государственных органов власти, и в интересах населения своего муниципального образования. Она непосредственно взаимодействует с населением, а государственная служба взаимодействует с гражданами посредством муниципальной службы. Муниципальная служба позволяет удовлетворять насущные интересы и потребности граждан исходя из особенностей своего муниципального образования. Полномочия муниципальной службы распространяются только на жителей муниципального образования.

Существует и третья сторона муниципальной службы, влияющая на особенности профессиональной деятельности людей, работающих в ее органах. В частности, по организационному типу муниципальную службу можно отнести к бюрократическим организациям.

Бюрократические системы имеют свои положительные стороны, среди которых можно назвать четкую структуру организации, четко прописанные права и обязанности, закрепленный уровень ответственности.

К числу негативных сторон относятся неконтролируемый рост организации, медленное выполнение профессиональных задач служащими, а также снижение инновационного потенциала.

Описанное положение муниципальной службы в системе государственного устройства порождает ряд противоречий, которые можно объединить в четыре группы.

  • 1. Деятельность одновременно и в интересах органов государственной власти, и в интересах населения своего муниципального образования. Государственная власть не всегда действует исходя из особенностей местных сообществ, а муниципальные служащие обязаны их учитывать и согласовывать. Профессиональная деятельность муниципальных служащих связана с реализацией нужд населения, но в то же время имеет место определенное давление со стороны государственной власти. Контроль деятельности муниципальной службы должно вести население, но в современной России контроль ведется преимущественно со стороны органов государственной власти. В результате муниципальная служба начинает действовать лишь в угоду контролирующей ее стороне.
  • 2. Муниципальная служба была создана относительно недавно, и потому для большинства граждан она неотделима от государственной службы. Процесс становления муниципальной службы как профессии в нашем обществе еще нс закончен. Знания, умения, навыки, профессиональные нормы и ценности в муниципальной службе еще только развиваются, в связи с чем результаты ее деятельности не всегда отвечают интересам и потребностям населения.
  • 3. Многообразие проблем граждан на уровне муниципального образования, требующих неформального и творческого подхода к их решению, а также высокий уровень стандартизации деятельности муниципальных служащих, границы и содержание которой четко определены законом.
  • 4. Последняя группа противоречий определяется Положением о финансово-экономической независимости муниципальной службы. За муниципальными служащими закреплен значительный перечень обязанностей, но многие муниципалитеты не имеют финансовых средств на их исполнение. Такая ситуация приводит к зависимости деятельности муниципальных служащих от органов государственной власти и от государственных чиновников. Кроме того, население зачастую не информируется о расходовании средств местного бюджета, так как муниципальные служащие не заинтересованы в дополнительных формах контроля.

Данные противоречия порождаются недостаточным уровнем развития муниципальной службы, ее неспособностью действовать в интересах населения и самих муниципальных служащих.

Сегодня муниципальную службу можно считать профессией, но, в отличие от традиционных профессий, она является новой в нашей стране, и процесс ее формирования продолжается до сих пор. Одним из самых распространенных подходов к профессии является ее понимание как вида трудовой деятельности, являющегося источником существования и требующего определенной квалификации. Помимо этого, в муниципальной службе сложились все основные атрибутивные признаки профессии. Она осуществляется на постоянной основе, что обеспечивается обязательным заключением трудового договора с каждым муниципальным служащим, имеются установленные гарантии пребывания в должности. Муниципальные служащие регулярно получают заработную плату, средства на которую направляются из бюджета муниципального образования. Для занятия должностей в муниципальной службе требуется наличие специальных знаний, умений и навыков на основе профессионального образования.

Отличительные признаки профессии муниципального служащего вытекают из функции и содержания деятельности муниципальных органов власти. Цель деятельности муниципальных служащих – служение интересам местного населения. Само население делится па группы, что требует от муниципальных служащих согласовывать интересы и потребности различных социальных групп. Объективную оценку профессиональной деятельности муниципальных служащих может дать только население. Муниципальные служащие обязаны осуществлять максимально открытую профессиональную деятельность в форме постоянного взаимодействия с населением.

В отличие от государственных служащих, муниципальные служащие действуют в условиях меньшей формализации профессиональной деятельности. Муниципальная служба является сравнительно новой институцией в России, и многие нормативные документы, регламентирующие деятельность служащих, только недавно приняты или находятся в стадии разработки. Муниципальные служащие имеют определенный уровень профессиональной культуры. Муниципальная служба как профессиональная общность имеет не только определенный набор знаний, умений и навыков, но также нравственные и ценностные ориентиры.

Наиболее острой проблемой государственной службы России является крайне низкий уровень оплаты и система ее формирования, не ориентированная на результаты служебной деятельности.

Недостатки действующей системы, как отмечал Президент в своем послании Федеральному Собранию, привели к положению, когда, «несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей».

Система и уровень оплаты труда превратились в механизм негативного отбора кадров на муниципальной службе. Сохранение сложившейся ситуации неизбежно приведет к дальнейшему росту доли служащих, готовых, с одной стороны, смириться с низким уровнем оплаты, поскольку в силу своего возраста, недостаточной квалификации и инициативы они не найдут себе места на рынке труда. С другой стороны, увеличится часть муниципальных служащих, ориентированных на коррупционные доходы. Очевидно, что ни те, ни другие не могут сформировать кадровое ядро реформы исполнительной власти. Только приведение уровня оплаты труда на государственной службе в соответствие с зарплатой в частном секторе способно изменить ситуацию в лучшую сторону. Соответствие оплаты в государственном, муниципальном и частном секторах не означает их равенства. В большинстве развитых стран мира оплата государственных и муниципальных служащих ниже, чем в частном секторе, даже с учетом компенсаций, хотя этот разрыв и нс столь велик, как в нашей стране.

У муниципальной службы есть дополнительная привлекательность, связанная с социальным статусом, стабильностью и социальными гарантиями. Поэтому при определении социально приемлемого уровня оплаты нужно исходить нс только из общего состояния рынка труда, но и из его региональной и отраслевой дифференциации, перспектив последующего трудоустройства, рациональных ожиданий лиц, ориентированных именно на государственную службу.

Основное направление реформирования системы оплаты труда состоит в установлении прямой и прозрачной зависимости между величиной зарплаты и индивидуальными и коллективными результатами. Это не означает, что муниципальные служащие должны перейти на сдельную систему оплаты труда. Предполагается, что регулярные отчеты о выполнении должностных обязанностей и достигнутых результатах, формализованные процедуры оценки интенсивности и качества работы будут учитываться при выплате премий, надбавок и должностном росте. Индикаторы исполнения должностных обязанностей будут непосредственно связаны с задачами и функциями органов и отражаться в трудовых контрактах. Реформа оплаты труда должна быть непосредственно увязана с его регламентацией, реализацией мероприятий программы реформирования государственной службы. Такой подход, в свою очередь, требует более четкого и детального определения обязанностей и оценки их исполнения, в том числе путем создания служебных регламентов, а также относительного увеличения выплат за достигнутые результаты.

Далека от совершенства и структура нормативного закрепления общих принципов оплаты труда муниципальных служащих. Нормы ст. 23 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», направленные непосредственно на регламентацию содержательной стороны гарантий, весьма неполны и дополняются положениями других статей, и не всегда в соответствии с правилами законодательной техники. Так, п. 2 ч. I ст. 23 указанного Федерального закона гарантирует муниципальному служащему право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания.

Однако п. 1 ст. 22 определяет сущностную характеристику самого денежного содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (далее – должностной оклад), а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат, определяемых законодательством субъекта Федерации. Не совсем логичным представляется и включение в ст. 25 положения о том, что размер ежемесячной надбавки к должностному окладу и размер поощрений за безупречную и эффективную работу муниципального служащего зависят от стажа работы на муниципальных должностях.

Однако, несмотря на ключевое значение системы оплаты труда, вопрос стимулирования муниципальных служащих не исчерпывается только ею. В дополнение к стимулирующей оплате должна быть сформирована четкая позиция по дополнительному социальному пакету муниципального служащего и создана система незарплатных стимулов.

Не имея возможности конкурировать с частным сектором по зарплате, муниципальная служба должна использовать разнообразные творческие стратегии привлечения и удержания высококвалифицированных специалистов. Карьера па муниципальной службе во все времена и в различных странах привлекала людей, желающих обменять относительно более высокий уровень зарплаты в частном секторе на более высокий социальный статус и общественно значимые результаты своей работы.

Зарубежный опыт

Исследования, проведенные в США, показали, что в лучших бизнес-школах увеличивается количество студентов, предпочитающих карьеру в общественном секторе именно но причине ее социальной значимости («работа со значением») и возможности самосовершенствования. Конкурсы на поступление в российские университеты (МГУ, ГУ-ВШЭ, ГУУ) по специальности «государственное и муниципальное управление» зачастую выше, чем на другие традиционно престижные коммерческие специальности. Именно поэтому социальную значимость и другие особенности муниципальной службы нужно всячески подчеркивать и акцентировать на них внимание служащих – как действующих, так и потенциальных.

Оценке труда муниципальных служащих необходимо постоянно уделять внимание, не сосредотачиваясь только на процедурах найма и увольнения. Большое стимулирующее значение имеют опросы муниципальных служащих об их отношении к работе, удовлетворенности трудом, о личных целях, предложениях по улучшению деятельности организации. Эффективной формой стимулирования результативности служит включение государственных служащих в процессы выработки стратегических решений, делегирование их в различные профессиональные сообщества. Должна быть сформирована четкая связь личных достижений с развитием карьеры и формальными требованиями к претендентам на каждую должность.

В среде муниципальных служащих очень важно поддерживать дух здоровой конкуренции, открытости для профессионального сообщества. В связи с этим для решения отдельных задач государственной службы следует чаще приглашать на временной контрактной основе или на общественных началах внешних консультантов и советников, в том числе служащих других ведомств, для выполнения аналитической работы, подготовки законопроектов, нормативных документов, проведения тренингов.

Внешние специалисты должны работать вместе с государственными служащими. Это способствует изменению психологической обстановки в коллективах, позволяет штатным государственным служащим взглянуть на себя со стороны и получить независимую оценку своей деятельности.

Оставьте комментарий