Муниципальные реформы

Территориальные преобразования в сфере организации местного самоуправления: укрупнение и преобразование муниципальных образований в целях оптимизации системы местного самоуправления.

• | Печать |

Подробности Категория: Территориальные преобразования в сфере организации местного самоуправления:

Одной из целей муниципальной реформы, начатой в 2000-х годах, было приближение власти к населению. На большей части территории страны местное самоуправление на тот момент существовало в крупных территориальных единицах (сельских округах и административных районах). Приближение к населению потребовало «понижения» территориального уровня до конкретных поселений, ведь именно поселения являются «местами компактного проживания людей», где жители объединены общими интересами и проблемами, где формируется свой единый хозяйственный организм. Несколько и тем более десятки самостоятельных, разрозненных и существенно отличающихся друг от друга поселений не образуют местного сообщества, объединенного общими нуждами и интересами.

Поэтому один из главный векторов и бесспорных достижений реформы — повсеместное создание поселенческих муниципальных образований, как первичного уровня местного самоуправления. Сегодня уже можно говорить, что городские, поселковые, сельские органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах: жилищно-коммунальное хозяйство, транспортное обслуживание, благоустройство территории, автодорожное хозяйство и т.д. Причем решают эти насущные проблемы жителей не «назначенцы сверху», а представители самого местного населения – избираемые депутаты, выборные главы муниципальных образований и формируемые ими местные администрации.

Районный уровень местного самоуправления появился в нынешней системе потому, что была признана, во всяком случае, на современном этапе развития страны, невозможность на поселенческом уровне решать все вопросы жизнедеятельности местного сообщества, было признано наличие некой группы вопросов межпоселенческого (межмуниципального) значения. И во многом это связано с существовавшей в прошлом системы хозяйствования, отличавшейся жестким централизмом в управлении и социально-экономической центрированностью вокруг крупных городов — районных центров, в результате чего малые города и сельские территории в ресурсном и инфраструктурном плане оказались наименее обеспеченными и наиболее зависимыми и неспособными пока к совершенно самостоятельной жизни.

Таким образом, двухуровневая система местного самоуправления была вызвана к жизни объективными обстоятельствами.

В настоящее время нередко ставится вопрос о необходимости преобразования муниципальных районов в административные районы, т.е. осуществления на этом уровне не местного самоуправления, а государственного регионального управления. Реализация этой идеи, помимо прочего, сопряжена с масштабными изменениями законодательства и нуждается в дополнительном изучении и проработке.
Существует и противоположная тенденция – сокращение поселенческих муниципальных образований. Это осуществляется путем укрупнения муниципальных образований, в том числе путем поглощения их городскими округами, вплоть до создания городских округов на территории фактического района. Этот вектор является одновременно и закономерным, и настораживающим.

По сравнению с первоначальным количество муниципальных образований в стране к настоящему моменту сократилось почти на 1,5 тысячи. Причем в основном это произошло за последние 2-3 года. Так, по данным Министерства регионального развития Российской Федерации, за один только 2010 года муниципальных образований стало меньше почти на 1000. Наиболее значимые изменения происходили в Республике Башкортостан, Нижегородской, Костромской областях, некоторых других регионах. Анализ практики показывает, что в ходе этих процессов в основном «вымывается» поселенческий, а именно сельский уровень местного самоуправления.

С одной стороны, у этого есть объективная основа, заключающаяся прежде всего в том, ни в 1995, ни в 2005 годах при осуществлении муниципального деления субъекты Российской Федерации не ставили перед собой столь глобальной задачи, как создание оптимальной системы муниципальных образований. Это делалось в весьма сжатые сроки и на основе сложившейся еще в советское время системы административно-территориального деления. Какого-либо научно-обоснованного проектирования муниципального деления, с привлечением соответствующих специалистов, не осуществлялось. В результате оказались неучтенными не только перспективные тенденции, такие как растущая неравномерность расселения и усиливающаяся урбанизация, но и многие текущие факторы, включая ресурсную обеспеченность территорий и способность их к самостоятельному существованию. В итоге, действительно, было создано множество недееспособных муниципальных образований.

В определенной мере это спровоцировал и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, который положил в основу муниципально-территориального деления географические (пешеходная, транспортная доступность, текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические (наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде всего – дееспособность органов местного самоуправления) факторы. Базовым принципом деления остаются границы географических объектов и расстояния от них. Однако в принципе эти издержки вполне могут быть преодолены и в рамках действующего правового регулирования – закон не то что не запрещает, а вполне позволяет учитывать и различные факторы при осуществлении преобразования муниципальных образований. Сформированы и все необходимые правовые механизмы преобразования, включая объединение.

С другой стороны, при оптимизации муниципально-территориального деления не должно допускаться волюнтаризма и кампанейщины. В основе должен лежать критерий доступности власти и реальная социально-экономическая необходимость, а никак не бюрократическое удобство. Именно исходя из этого объективного фактора – способности территории эффективно решать вопросы местного значения – должно производиться деление на муниципальные образования. Однако эта способность — многогранное явление, и она определяется не только такими формальными признаками, как численность жителей, плотность населения, и не столько такими искусственно созданными обстоятельствами, как существующее административно-территориальное устройство или транспортная доступность, но и рядом иных, более масштабных, факторов, включая распределение природных ресурсов, географию экономических мощностей, демографические закономерности и миграционные потоки и т.п.

При этом не стоит исходить из максимы, что каждое поселение в своих границах должно быть самодостаточным в данный конкретный момент – при таком подходе никогда не будет ни одного поселения. В современном понимании не требуется самодостаточности – требуется потенциал, который может быть использован, в т.ч. путем объединения с ресурсами других территорий для взаимовыгодного сотрудничества и обмена.

Нельзя допустить, чтобы тенденция на укрупнение самоуправляющихся единиц привела к ликвидации поселенческого местного самоуправления. Укрупнение муниципальных образований не должно осуществляться при отсутствии объективных на то причин. Этот процесс также не должен инициироваться с целью обеспечения так называемого повышения уровня управляемости территориями. При любых изменениях территорий муниципальных образований следует соблюдать принципы доступности власти для населения и субсидиарности. Кроме того, следует исходить из того, что цель объединения муниципальных образований — улучшение качества предоставляемых органами местного самоуправления услуг населению.

Особую озабоченность вызывает тот факт, что в ряде случаев укрупнение муниципальных образований носило конфликтный характер и осуществлялось при политическом и административном давлении со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Московская область и др.).

На основании вышеизложенного, предлагается:

— на федеральном уровне проработать вопрос об уточнении критериев объединения нескольких населенных пунктов в одно муниципальное образование, особенно в части включения сельских поселений в состав городских округов;
— вести мониторинг и общественно-политическую оценку целесообразности и обоснованности муниципально-территориальных преобразований в субъектах Российской Федерации, обратив особое внимание на оценку населением проводимых реформ;
— привести в соответствие положения Федерального закона № 131-ФЗ и Градостроительного кодекса в части возможности отражения в генеральном плане городского поселения территорий, предназначенных для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, не входящих на момент составления генерального плана в границы соответствующего городского поселения;
— внести изменения в Федеральный закон № 131-ФЗ, направленные на возвращение к практике учета мнения населения, выражаемого непосредственно, при принятии решений об объединении поселений, в т.ч. поселений с городским округом (например, через установление обязанности представительного органа принимать решение о согласии на преобразование с учетом мнения населения, выраженного на публичных слушаниях).

В Швеции муниципальных реформ 1862 года определили новое шведские органы местного самоуправления , называемое KOMMUN на шведском и обычно называемые муниципалитеты на английском языке.

До реформы 1862 года местные органы власти в Швеции основывались на церковных приходах и были объединены с церквями. Реформы 1862 г. включали изменение конституции, в результате которого были созданы светские органы местного самоуправления.

Реформы 1862 г. возложили правительственные функции на 2498 муниципалитетов и 25 уездных советов . В большинстве муниципалитетов было небольшое население. Поздние реформы резко сократили это число до 290 сегодня. Муниципалитеты имели право взимать налоги и стали поставщиками большинства социальных услуг для физических лиц, объем которых определяется национальным законодательством.

До 1862 года право голоса в Швеции имели только землевладельцы . Однако в 1862 году риксдаг (шведский парламент) принял закон, дающий промышленникам право голоса на местных выборах, а в следующем году «парламент дополнительно постановил, что все местные налогоплательщики должны иметь голоса, пропорциональные их налоговым платежам». Класс избирателей в Швеции был, пожалуй, больше, чем когда-либо прежде. Налогоплательщики и компании могли голосовать, а бедняки — нет. Женщины могли голосовать на местных выборах, если они были совершеннолетними, незамужними и имели достаточно высокий независимый доход или собственность. Позднее, начиная с 1919 года, были проведены более демократические выборы, когда риксдаг ввел всеобщее избирательное право на местных выборах. (Последние ограничения франшизы были отменены в 1989 году.)

Отношения между муниципалитетами и окружными советами не иерархичны; они самоуправляются со своими собственными выборными должностными лицами и имеют разные обязанности. Граждане имеют право подать иск против муниципального правительства в суд.

Исторические контексты

1862 реформа была ранней частью долгосрочной тенденции реформ , отделяющих в шведской церкви от шведского государства.

Шведские законы о муниципальных образованиях были частью волны изменений европейских конституций, которые определяли и признавали органы местного самоуправления; другие реформы были приняты в Швейцарии (1803 г.), Франции (1831 г.), Бельгии (1831 г.), Дании (1837 г.), Норвегии (1837 г.), Нидерландах ( 1848 г. ) и Финляндии (1865 г.). Эти изменения уменьшили власть бюрократов национального уровня в пользу большего контроля на местах.

Нейминг, лексикография

Реформы иногда называют Указом о местном самоуправлении 1862 года или постановлениями о местном самоуправлении. Конституцию Швеции иногда называют Правительственным инструментом. Статья Конституции, определяющая роль и полномочия местного самоуправления, обозначена в некоторых источниках как статья 7.

Влияние

Одно исследование показало, что реформа избирательного права «была ключевым фактором чуда роста Швеции, потому что она дала промышленникам больше политического влияния, положив начало процессу». В частности, исследование показало, что расширение избирательного права позволило промышленникам получить «необходимую политическую власть для строительства железных дорог , и это привело к более широкому экономическому развитию «.

Ссылки

1. ^ a b Aniansson, Бритт Хэгерхэлл; Лом, Ульрик (2002). «МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СОВЕТ». В Сведине, Уно; Aniansson, Britt Hägerhäll (ред.). Устойчивость, местная демократия и будущее: шведская модель . Бостон: Kluwer Academic Publishers. п. 86. ISBN 1-4020-0905-4. SELIBR 8658432 .
2. Шведские местные власти — история вопроса на сайте SusNordic Gateway
3. ^ a b c «Королевство Швеция» (PDF) . Объединенные города и местные органы власти . Проверено 21 ноября +2016 .
4. ^ a b c d «Муниципалитеты, уездные советы и регионы» . Шведская ассоциация местных властей и регионов . Проверено 21 ноября +2016 .
5. ^ а б Бьорн Тайрефорс Хиннерих (2017). «Расширенное право голоса положило начало экономическому развитию Швеции» . Новости IFN . Научно-исследовательский институт экономики промышленности .
6. ^ a b c «История риксдага» . Риксдаг . Проверено 21 ноября +2016 .
7. ^ a b Ольга Мирошник. 2009. Институт местного самоуправления в Швеции . Центр Разумкова. Национальная безопасность и оборона , № 1. стр. 39.
8. Руди Хюльст, Андре ван Монфор. 2007. Межмуниципальное сотрудничество: явление широко распространенное. Глава 1 Межмуниципального сотрудничества в Европе . Springer. стр.1 .
9. Форселл, Хакан (2005). Недвижимость, аренда и рост городов в Стокгольме и Берлине, 1860-1920 гг . Исторические урбанистики. Берлингтон, VT: паб Ashgate. Компания. п. 38. ISBN 0-7546-5507-5. SELIBR 10224115 .

1. Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введен новый вид муниципального образования – муниципальный округ и одновременно скорректировано понятие городского округа.

Критериями разграничения муниципальных и городских округов является доля городского населения, доля площади городских территорий и плотность населения.

Совокупность населенных пунктов (как городских, так и сельских) может быть наделена статусом городского округа при условии, что 1) в городских населенных пунктах в его составе проживает не менее двух третей населения, 2) совокупный размер территорий сельских населенных пунктов не превышает в два и более раза площадь территорий городских населенных пунктов, 3) плотность населения в пять и более раз превышает среднюю плотность населения в Российской Федерации (пункт 3.3 части 1 статьи 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

Соответственно, статусом муниципального округа может быть наделена территория, объединяющая несколько населенных пунктов в случае, если она не отвечает вышеизложенным критериям.

2. Комитет неоднократно обращал внимание, что действующим законодательством не предусмотрено преобразование муниципальных районов в городской округ. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрена лишь такая форма преобразования муниципальных образований, как объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом (часть 3.1 статьи 13).

Объединение двух и более поселений возможно только при условии, если это не влечет изменения границ иных муниципальных образований, причем это осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (часть 3 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ). Таким образом, в этой норме речь идет об объединении нескольких поселений в одно, которое остается в составе того же муниципального района. В случае объединения всех поселений в составе муниципального района в городской округ происходит упразднение муниципального района, т.е. это влечет изменение границ иного муниципального образования помимо объединяемых поселений. Одновременно устанавливаются границы нового (т.е. также «иного», не существовавшего на момент объединения поселений) муниципального образования – городского округа. Кроме того, при этом также полностью упраздняются поселения как вид муниципального образования, вместо создания нового поселения на базе объединяемых. Поэтому объединение всех поселений в составе района в городской округ не отвечает требованиям части 3 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ.

По смыслу статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, ее нормами предусмотрен исчерпывающий (закрытый) перечень форм преобразования муниципальных образований. В связи с этим осуществление преобразований в формах, не предусмотренных данным законом, недопустимо.

Таким образом, объединение всех поселений в составе муниципального района в городской округ, по мнению Комитета, не соответствует Федеральному закону № 131-ФЗ.

3. В Федеральном законе № 131-ФЗ отсутствует понятие городских округов с внутригородскими поселениями. Городской округ, в отличие от муниципального района, не имеет в своем составе муниципальных образований — поселений (статьи 2, 11 Федерального закона № 131-ФЗ).

В Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрен городской округ с внутригородским делением – это городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Частью 1 статьей 16.2 данного федерального закона установлен перечень вопросов местного значения внутригородских районов. Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению указанных вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта Российской Федерации между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов (часть 3 статьи 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ). Законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных частью 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ вопросов местного значения городских округов.

Таким образом, вопросы местного значения, установленные частью 1 статьи 16.2 Федерального закона № 131-ФЗ, не могут передаваться в ведение городских округов, но полномочия по их решению могут разграничиваться между органами местного самоуправления городских округов и внутригородских районов законами субъекта Российской Федерации.

4. При объединении поселений с городским округом поселения утрачивают статус муниципального образования и входят в состав территории городского округа в качестве населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, если одновременно не осуществлена ликвидация данных населенных пунктов как административно-территориальных образований и включение их в состав территории города (часть 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ).

5,6,7. В соответствии с частью 8 статьи 47 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» педагогические работники, проживающие и работающие в сельских населенных пунктах, рабочих поселках (поселках городского типа), имеют право на предоставление компенсации расходов на оплату жилых помещений, отопления и освещения.

Программы «Земский доктор», «Земский фельдшер» распространяются на медицинских работников (врачей, фельдшеров), прибывших (переехавших) на работу в сельские населенные пункты, либо рабочие поселки, либо поселки городского типа, либо города с населением до 50 тыс. человек (п. 1 Приложения № 8 к государственной программе Российской Федерации «Развитие здравоохранения»).

Под сельской местностью в ведомственной программе «Устойчивое развитие сельских территорий» понимаются сельские поселения или сельские поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией в границах муниципального района, а также сельские населенные пункты и рабочие поселки, входящие в состав городских округов (за исключением городских округов, на территориях которых находятся административные центры субъектов Российской Федерации), городских поселений и внутригородских муниципальных образований г. Севастополя, на территориях которых преобладает деятельность, связанная с производством и переработкой сельскохозяйственной продукции. Перечень таких сельских населенных пунктов и рабочих поселков на территории субъекта Российской Федерации определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, возможность сохранения «сельских» льгот и участия в указанных выше программах для жителей сельской местности зависит от статуса населенных пунктов в составе объединяемых поселений после их вхождения в городской округ. Если они сохранят прежний статус или войдут в состав других населенных пунктов, подпадающих под вышеизложенные критерии, на них по-прежнему будут распространяться приведенные правовые нормы. В противном случае данные преференции будут утрачены жителями таких населенных пунктов.

8. Объединение рабочих поселков и вхождение их в городской или муниципальный округ само по себе не влечет упразднение в них военно-учетных столов.

Полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют структурные подразделения военных комиссариатов, переданы федеральным законом органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов (часть 2 статьи 8 Федерального закона от 28 марта 1998 № 53-ФЗ
«О воинской обязанности и военной службе»). С учетом статьи 2 Федерального закона № 87-ФЗ данные положения распространяются и на мунциципальные округа.

Совокупность таких полномочий именуется первичным воинским учетом. Органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов осуществляют первичный воинский учет граждан, проживающих или пребывающих на территориях указанных муниципальных образований.

Таким образом, Вопрос организации воинского учета, в том числе размещение военно-учетных столов на территории муниципального образования, решается органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из географических и иных особенностей территории.

9. В соответствии со статьей 2 Федерального закона № 87-ФЗ до 1 января 2025 года муниципальные округа участвуют в бюджетных, налоговых, гражданских и иных правоотношениях, органы местного самоуправления муниципальных округов решают вопросы местного значения, осуществляют установленные полномочия и права, соблюдают требования и исполняют предписания федеральных законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации наравне с городскими округами и органами местного самоуправления городских округов, если иное не предусмотрено указанными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также переходными положениями или нормами о вступлении в силу законов субъектов Российской Федерации, в соответствии с которыми муниципальные образования наделяются статусом муниципального округа. Таким образом, в части определения величины окладов муниципальных служащих к муниципальным округам должны применяться требования, установленные законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами для городских округов до специального урегулирования этого вопроса на региональном и муниципальном уровне.

10. После объединения поселений органы местного самоуправления в них упраздняются и принятые ими муниципальные правовые акты утрачивают силу. Применению подлежат муниципальные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления муниципального округа. Исходя из необходимости обеспечить единство правового и экономического пространства, равенство прав жителей муниципального округа, на всей его территории должны действовать единые нормативы арендных платежей, налогов и сборов.

Муниципальные образования Бардымского муниципального района Пермского края преобразованы в Бардымский муниципальный округ.

Преобразование осуществляется в целях ускорения социально-экономического развития территории и повышения уровня жизни населения.

Бардымское сельское поселение, Березниковское сельское поселение, Бичуринское сельское поселение, Брюзлинское сельское поселение, Елпачихинское сельское поселение, Красноярское сельское поселение, Новоашапское сельское поселение, Печменское сельское поселение, Сарашевское сельское поселение, Тюндюковское сельское поселение, Федорковское сельское поселение, Шермейское сельское поселение и Бардымский муниципальный район утрачивают статус муниципальных образований.

Границы Бардымского муниципального округа соответствуют границам Бардымского муниципального района согласно картографическому описанию. В состав территории Бардымского муниципального округа входят населенные пункты, входившие в состав территорий поселений Бардымского муниципального района.

Органы местного самоуправления Бардымского муниципального округа, в соответствии со своей компетенцией, являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые, на день создания Бардымского муниципального округа, осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Пермского края, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Закон вступает в силу через десять дней после дня официального опубликования, за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу.