Недра как объект горного права

Пробелы в российском законодательстве

3’2009

3. ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО, ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЕ ПРАВО, СЕМЕЙНОЕ ПРАВО, МЕЖДУНАРОДНОЕ ЧАСТНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.03)

3.1. НЕДРА КАК ОБЪЕКТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ

Бабайцева Е.А., к.ю.н. E-mail: 4077778@list.ru

Аннотация: автор оценивает современное состояние горного права и намечает пути повышения эффективности правового регулирования соответствующих отношений. Проводится сравнение понятий «недра» и «полезные ископаемые»

Ключевые слова: горное право; недра; полезные ископаемые; собственность.

BOWELS AS AN OBJECT OF THE PROPERTY RIGHT Babaitseva E.A.,Ph.D. in Law.

Keywords: the mining law; bowels; minerals; the property.

Как известно нам из курса гражданского права, объекты гражданских прав подразделяются на изъятые из оборота, ограниченные в обороте, находящиеся в свободном обращении. Эта классификация распространяется и на объекты права собственности. В условиях, когда государственная собственность принадлежала одному субъекту, круг ее объектов был неограниченным. Иными словами, государство могло быть и на деле являлось собственником любого имущества, независимо от того, дано ли оно самой природой или создано трудом человека, равно как и независимо от того, участвует ли имущество в гражданском обороте или нет. Ныне это положение в полной мере может быть распространено лишь на одного субъекта государственной собственности — Российскую Федерацию. Что же касается других субъектов права государственной собственности — субъектов Российской Федерации и тем более субъектов права муниципальной собственности, то оно может быть распространено на них лишь с известными ограничениями.

В числе объектов государственной и муниципальной собственности необходимо выделить природные ресурсы, которые стали оборотоспособными. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находится в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Определение правового режима природных ресурсов отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. В числе федеральных законов, устанавливающих правовой режим природных ресурсов, включен Закон «О недрах», Закон «О федеральных природных ресурсах» и ряд других.

Анализ этих источников горного права и их правоприменительной практики позволил сделать некоторые обобщения относительно современного состояния законодательства о недрах, которые сводятся к следующему. Горное право:

— не в достаточной мере способствует формированию рыночных отношений в сфере недропользования;

— не обеспечивает эффективный контроль государства за пользованием недрами;

— не экологично, т.е. не дает необходимых правовых гарантий охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов при пользовании недрами;

— слишком пропитано «геологической идеологией» в ущерб основному виду пользования недрами — добыче полезных ископаемых.

Сегодня недропользование играет важнейшую роль в развитии российской экономики и поэтому требует усиления внимания государства и общества к его правовым проблемам.

Длительное время Федеральным органом управления государственным фондом недр являлось Министерство природных ресурсов РФ, не имеющее аналогов в мировой практике по концентрации и монополизации многих и, главное, несовместимых функций. Обилие функций у этого Министерства не позволяло ему вырабатывать долгосрочную эффективную стратегию использования ресурсов недр.

Второй проблемой государственного регулирования отношений недропользования является создание нормативной правовой базы, обеспечивающей эффективное использование недр на переходном этапе в экономическом развитии страны.

Ярким примером несовершенства и несогласованности Федеральных законов, регулирующих недропользование в России, является история с Федеральным законом № 225 от 30.12.1995 г. «О соглашениях о разделе продукции». Принятый еще в 1995 году, он должен был обеспечить необходимый для рыночной экономики уровень паритетных отношений между государством и инвестором, однако так и не смог эффективно использоваться из-за имеющихся противоречий с другими федеральными законами и, в частности, с Законом РФ № 2395-1 от 21.02.1992 г. «О недрах» (в ред. 30.12.2008 г.). Поэтому в 1999 году в связи с принятием новой редакции Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» были внесены изменения и дополнения еще в 12 федеральных законов, в том числе и в Законе РФ № 2395-1 «О недрах» и № 187 от 30.11.1995 г. «О континентальном шельфе». Однако государство все еще не может эффективно использовать правовой механизм соглашения о разделе продукции, хотя уже законодательно разрешена разработка порядка 20 месторождений.

Кроме того, особенностью недропользования является то, что добываемые полезные ископаемые относятся к категории невозобновляемых, а новые запасы находятся в худших горно-геологических и природноклиматических условиях и добыча их обходится намного дороже. По многим видам полезных ископаемых их добыча не компенсируется приростом открытых и разведанных запасов.

Нормы, регулирующие право пользования недрами, и опосредующие функции управления государственным фондом недр, в большинстве случаев не отвечают интересам государства и не способствуют привлечению инвестиций и формированию рыночных отношений. Они делают невозможным и выполнение таких функций, как охрана окружающей среды, стимулирование эффективного и комплексного недропользования и управление государственным фондом недр.

В ряде случаев они практически необоснованно запрещают проведение действий, которые одновременно выгодны не только субъектам предпринимательской деятельности, но и государству.

Сегодня у государства, как собственника недр, отсутствуют необходимые правовые методы воздействия на недропользователей, которые необоснованно консервируют месторождения, выводя их из хозяйственного оборота. В результате государство лишается поступлений в бюджеты различных уровней.

Действующее законодательство о недрах недостаточно учитывает особенности деятельности предприятий горнодобывающего комплекса, а также предпри-

Бабайцева Е. А.

Недра как объект права собственности

ятий, деятельность которых связана с пользованием недрами, не связанными с добычей полезных ископаемых. Например, при прекращении деятельности горных предприятий в недрах активизируются необратимые процессы, которые контролировались в период их функционирования.

Из-за отсутствия в системе норм, регулирующих прекращение права пользования недрами, возможностей перехода на иной режим недропользования, в связи с прекращением права пользования, многие месторождения оказываются брошенными на конечных стадиях разработки, что приводит к безвозвратной потере значительной части полезных ископаемых. Практически отсутствуют нормы, предусматривающие охрану окружающей среды при пользовании недрами, что приводит закономерно к экологическим катастрофам.

Актуальность изменений в законодательстве также определяется тем, что до настоящего времени проблемы, связанные с правом пользования недрами, недостаточно изучены, а нормы, которые бы учитывали интересы всех субъектов правоотношений и имели бы стимулирующее значение, — не разработаны.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В настоящее время дорабатывается проект Основ государственной политики в сфере недропользования и развития минерально-сырьевого комплекса Российской Федерации, в которых отражена необходимость решения многих проблем, связанных с недостатками правового регулирования права пользования недрами. В концепции законопроекта о недрах и в проекте Кодекса РФ о недрах также отмечены такие проблемы.

Кроме того, актуальным остается на сегодня вопрос: по какой схеме в Российской Федерации законодатель пойдет, распределяя недра: либо это будет в чистом виде федеральная собственность (так называемый принцип одного ключа), либо собственность субъектов федерации и федерации (принцип двух ключей).

Вопрос о том, что же представляют собой недра как особая правовая категория, является не новым. Основной причиной возникновения дискуссий являлась неопределенность понятия «недра» на законодательном уровне. Советские ученые разделялись по взглядам на тех, которые отождествляли понятие «недра» с понятием «полезные ископаемые» и на тех, которые понимали под недрами 2пространство, находящееся под поверхностью земли.

В работах Л.А. Заславской, М.Е. Когана, Б.А. Меско-вец, Н.А. Сыродоева и др. исследовались самые различные аспекты проблемы. От утверждения, что давать определенные понятию «недра» вообще не имеет смысла, поскольку перечень видов полезных ископаемых постоянно меняется (Б.А. Месковец), до взглядов, что наибольший хозяйственный интерес недра представляют именно как источник добычи полезных ископаемых, но это не может поколебать того положения, что объектом права собственности на недра являются не какие-то вещества, залегающие в недрах, а все недра в целом как часть природной среды, находящейся ниже поверхности земли. Даже пустую породу нельзя считать ничейной, т.е. рассматривать ее как res nullius. В этом случае право собственности государства на недра было бы неполным, а материальный объект этого права неопределенным.

Современные авторы продолжают давать термину «недра» самое разное толкование. Юридическое определение понятию «недра» попытался дать А.И. Перчик. Недра им рассматриваются как не только подземное пространство, но и все другие полезные свойства недр, включая полости, энергетические и другие ресурсы .

Недра — в принципе понятие объемное. Однако определение верхней и нижней границы недр вызывает

1 См.: Коган М.Е. О кодификации горного законодательства // Советское государство и право. 1957. № 6.

2 См.: Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. — М., 1969. С. 18.

3 См.: Перчик А.И. Горное право. Учебник. Изд. 2-е. — М.: Филология три, 2002. С. 13.

споры и дискуссии. Верхняя граница — очевидно, поверхность земли. Но термин «поверхность» — весьма неопределенный. Необходимо определить, есть ли толщина у поверхности, если есть, то какая.

Впервые как юридический термин «недра», а точнее «недра земные» встречается в 1832 году в Уставе Горном Российской империи, где полезные ископаемые рассматривались как составная часть недр. Однако толкование терминов не приводилось. Как юридическая дефиниция словосочетание «полезные ископаемые» было дано лишь в 1927 году, в Горном положении СССР и в последующих законодательных актах не приводилось. Полезными ископаемыми здесь назывались «составные части недр — твердые, жидкие и газообразные, которые могут добываться с промышленной целью путем извлечения или отделения их, независимо о того, находятся ли они в глубине или выходят на поверхность».

Современное юридическое определение термина «недра» рассматривается в Законе РФ «О недрах», а также в законах о недрах субъектов Российской Федерации. При этом формулировки в ряде случаев существенно различаются, акцентируя внимание на одних характерных признаках и иногда полностью игнорируя другие.

В преамбуле Закона РФ «О недрах» недра определены как «часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения». Это определение при его детальном анализе оказывается весьма неопределенным и противоречивым. Казалось бы, современный законодатель устранил всякие сомнения в данном вопросе, дав определение недрам как часть земной коры, т.е. пространственную сферу. Однако, Закон РФ «О недрах» закрепил лишь понятие недр как пространственной сферы.

Между тем, горное законодательство некоторые ученые склонны распространять и на недра континентального шельфа и исключительной экономической зоны. Поэтому определить понятие «недра», анализируя только Закон РФ «О недрах», нельзя.

Список литературы

1. Коган М.Е. О кодификации горного законодательства // Советское государство и право. 1957. № 6.

2. Перчик А.И. Горное право. Учебник. Изд. 2-е. — М.: Филология три, 2002.

3. Сыродоев Н.А. Правовой режим недр. — М., 1969.

Рецензия

Статья подготовлена по актуальной и неразработанной теме. Автор делает обоснованные критические оценки состояния дел в горных отношениях. Справедливы замечания автора о соотношении понятий «»недра» и «»полезные ископаемые» Интересны соображения по сфере действия горного законодательства.

Статья рекомендуется к публикации.

Директор НИИ современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор А.Я. Рыженков.

США

Законодательство США в области недропользования складывается из ряда федеральных законов и из законодательства отдельных штатов. Основными федеральными законами в области недропользования являются: «О горной аренде» (Mineral Leasing Act, принят в 1920 г.); «О континентальном шельфе» (1953 г.); «Об аренде земель для добычи каменного угля» (1976 г.) .

В соответствии с законодательством США собственниками недр на континентальной части территории США могут быть федерация, штаты, частные лица, но право частной собственности ограничено значительным числом изъятий.

Законом «О горной аренде» за перечисленными собственниками недр закреплено право получать рентные доходы от недропользования в виде единовременно уплачиваемых сумм при конкурсном распределении прав на эксплуатацию природных объектов (бонусов), рентных платежей, роялти или в виде участия в собственности нефтяных и газовых компаний.

Континентальный шельф в США является федеральной собственностью, все платежи с нефтегазодобычи на шельфе поступают в государственный бюджет.

В основе государственного регулирования доступа к недрам в США лежит арендно-лицензионная система. Но, следует отметить, что хотя предоставление прав на разработку недр, как правило, определяется термином аренда (lease), с содержательной точки зрения характер взаимоотношений между государством и недропользователем во многом соответствуют определению понятия концессии.

Используются два типа арендных соглашений:

  • соглашения, заключаемые в условиях конкуренции их соискателей;
  • при отсутствии такой конкуренции. Этот тип соглашений может быть заключен только после того, как соответствующие участки были выставлены на торги и не получили предложений.

Условия арендных соглашений зависят от ряда факторов: от типа соглашения, местоположения участка (оффшорная или континентальная зона, национальные нефтяные резервы на Аляске, земли американских индейцев), глубины залегания месторождения, даты заключения соглашения о лизинге и некоторых других. В настоящее время соглашения обоих типов заключаются на период до 10 лет с возможностью их пролонгации при условии поддержания рентабельного производства. Для обоих типов соглашений роялти составляют не менее 12,5 % от стоимости добычи. Доля государства в чистой прибыли от продажи добытого сырья составляет не менее 30 % и может колебаться в зависимости от характеристик конкретного участка.

Концессионер, с согласия соответствующего компетентного органа, может в последствии переуступить возможность осуществления прав по концессии (фактического осуществления добычи) специализированной добывающей компании, сохранив за собой часть доходов от добычи.

Покупка земельных участков с минеральными ресурсами иностранными юридическими или физическими лицами запрещена. Им предоставляется право на лизинг в случае, если страна их регистрации (гражданства) предоставляет гражданам США аналогичные права. Участие иностранцев в совместных предприятиях допускается только при условиях приобретения ими долей в капитале корпораций США. В отдельных штатах накладываются дополнительные ограничения на деятельность иностранцев в сфере разработки минеральных ресурсов, например, на размер участков.

Аргентина

Недропользование в Аргентине опирается на развитую нормативно-правовую базу, состоящую из Горного кодекса, законов «Об углеводородных ископаемых» и «Об инвестициях в горнодобывающей промышленности», а также ряда нормативных актов.

Горный кодекс является уникальным по своей юридической силе законодательным актом, обязательность соблюдения положений которого на всех уровнях власти закреплена в Конституции Аргентины.

Право на разведку полезных ископаемых и на их добычу устанавливается различными правоустанавливающими документами.

Право на произведение разведки месторождений и опытную добычу сырья на определенной территории, предоставляется на основании лицензии, которая выдается на основании проведения конкурсных процедур.

В случае, если получившей лицензию компании удается произвести коммерческое обнаружение, такая компания имеет право на заключение концессионного соглашения на эксплуатацию данного месторождения в течение 25 лет. В случае же, если произвести коммерческое обнаружение не удастся затраты на осуществление разведки не компенсируются.

В Аргентине используется классический сервисный контракт с риском, который оформляется в форме лицензии. Платежи концессионера государству складываются из фиксированной платы (ренталз), размер которой зависит от площади месторождения, предоставляемого в концессию, и роялти, устанавливаемой в процентах от стоимости добытого сырья. Ренталз поступает в центральный бюджет, а роялти — в бюджет провинций, на территории которых расположены месторождения.

Концессионеры имеют право продажи своей продукции на внутреннем и внешнем рынках без каких-либо ограничений. Но, в период нехватки внутренней продукции для удовлетворения потребностей внутреннего рынка, правительство Аргентины может обязать концессионеров продавать нефть, газ, нефтепродукты и иные полезные ископаемые исключительно на внутреннем рынке. При этом цена не должна быть ниже цены импортируемых полезных ископаемых. Полагаем, что данную норму аргентинского законодательства очень продуманной, такую норму следовало бы внести и в законодательство Республики Казахстан.

ОАЭ

Использование недр (в основном добыча жидких углеводородов) осуществляется на основе концессионных контрактов, в которых детально фиксируются условия разведки, бурения, добычи и продажи нефти, обязанности концессионера.

Кроме того, контрактом предусматривается, что часть разведанной территории концессионер должен уступить правительству (в первые три года — 25%, за 5 лет — 50 и за 8 лет — 75%).

У концессионера нет полной свободы выбора субподрядных фирм, их перечень подлежит согласованию в правительстве.

По достижении объемов добычи в 100 тыс. барр. в день концессионер должен предусмотреть возможность налаживания одного из следующих производств:

  • производство метанола на экспорт;
  • производство и экспорт сжиженного нефтяного газа;
  • производство азотных удобрений;
  • десульфуризация (очищение от серы) нефти;
  • производство и экспорт сжиженного природного газа.

Полагаем, что данную (или подобную) норму необходимо внести в законодательство Республики Казахстан, так как это бы способствовало созданию более безопасного режима для природных ресурсов нашей Республики. Как и в ОАЭ, в Республике Казахстан разведывательные работы, эксплуатация месторождения и транспортировка нефти должны соответствовать самым высшим мировым технологическим и экологическим стандартам.

Литовская Республика

Законодательство о недрах в Литве представляет собой ряд законодательных и нормативных актов, принятых в период 1992-1997 гг.

Основным из них является Закон Литовской Республики «О недрах», вступивший в силу в 1995 г. и устанавливающий исключительную собственность государства на недра, а также право государства устанавливать порядок распоряжения добытым минеральным сырьем, Закон Литовской Республики «О налоге на ресурсы нефти и газа».

В дополнение к этому закону правительством Литвы был принят ряд нормативных правовых актов, регулирующих отношения, связанные с углеводородным сырьем. Эти особенности отражаются в отдельном порядке предоставления прав пользования недрами и ином механизме налогообложения.

Кроме углеводородов, литовское законодательство о недрах выделяет в особую группу металлы, ценные минералы и месторождения кварцевого песка, разрешение на право пользования которыми может быть предоставлено правительством Литовской Республики, а не ведомствами.

К исключительной компетенции правительства отнесено также принятие решений о выдаче разрешений при использовании недр для захоронения промышленных отходов, хранения радиоактивных и токсичных веществ, хранения нефти, газа и других минералов. Пользование недрами в Литве осуществляется на основе договора пользования. Договор устанавливает количество полезных ископаемых, которое можно добывать, продавать или экспортировать недропользователю.

Законодательство Литвы о недрах содержит нормы, направленные на сохранения национального рынка труда и защиту литовского товаропроизводителя. При регламентации лицензирования законодательством делается особый упор на наличие у заявителя специалистов, имеющих специальное образование. Так, постановлением Правительства Литовской Республики 1447 от 15 ноября 1995 г. «Об утверждении порядка выдачи разрешений на занятие изучением (геологическим) недр» установлено, что отсутствие у заявителя достаточного количества специалистов, имеющих специальное образование — геологов и геофизиков с высшим образованием, буровиков с высшим и средним специальным образованием, является основанием для отказа в выдаче разрешения.

Казахстан

Порядок недропользования регулируется законом Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» от 24 июня 2010 года.

По законодательству Республики Казахстан право недропользования предоставляется для ведения следующих операций:

1) государственное геологическое изучение недр;

2) разведка;

3) добыча;

4) строительство и (или) эксплуатация подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей.

Раздел 11 Налогового кодекса содержит нормы, регулирующие налогообложение недропользователей. Данный раздел устанавливает порядок исчисления и уплаты специальных платежей и налогов недропользователей при проведении операций по недропользованию, а так же особенности исполнения налоговых обязательств по деятельности, осуществляемой в рамках соглашения о разделе продукции.

Законодательством определено, что могут быть использованы следующие виды концессий:

  • контракт на проведение работ по разведке (сервисный контракт с риском);
  • контракт на проведение работ по добыче (классическая концессия);
  • контракт о разделе продукции и контракт на проведение работ по совмещенной разведке и добыче.

Сейчас очень актуальным является вопрос о создании определенных преференций и льгот для недропользователей. К примеру, Курушина, к.э.н., доцент Тюменского государственного нефтегазового университета считает, что использование системы льгот позволяет повысить привлекательность инвестиций в высокозатратные проекты, стимулировать внедрение новых технологий и создавать условия для продления срока эксплуатации месторождений. С такой точкой зрения нельзя не согласиться. Рассмотрим международный опыт по данному вопросу. В США гибкая система налогообложения наряду с антимонопольным законодательством позволяет поддерживать малые компании, тем самым обеспечивается высокий уровень нефтеизвлечения. Налоговые скидки применяются для недропользователей, эксплуатирующих малодебитные скважины и месторождения высокоплотной нефти. Число применяемых программ стимулирования в штате Аляска доходит до 10. Налогообложение недропользователей в США осуществляется по режиму наибольшего благоприятствования, гибкости и либерализации.

Итак, отсюда понятно, что создание определенных льготных режимов однозначно отразится положительно на состоянии экономики страны в целом. Однако при рассмотрении данного вопроса возникает другая проблема: достаточно ли наше законодательство, предоставляя определенные преференции недропользователям, обезопасило и защитило наши природные ресурсы?

Считаем, что национальное законодательство в первую очередь должно быть направлено на создание условий для рационального использования и охраны недр как публичного достояния народа Казахстана. Поэтому должен быть создан четкий механизм, где государство будет иметь преимущественное право на пользование своими недрами.

Проведя анализ международного опыта регулирования данного вида деятельности, хотелось бы отметить следующие проблемы в национальном законодательстве. Проблемой является и то, что объем природного газа, сожженного в факелах (попутного нефтяного газа), освобождается от обложения налогом на добычу полезных ископаемых. Считаем, что это наносит огромный урон экономике нашей страны (и, к сожалению, не только нашей). Но решение данного вопроса затрагивает не только налоговое законодательство и законодательство в целом, но и требует внедрения новых технологий, направленных на утилизацию ПНГ или переработку его для дальнейшего использования в промышленности. Тогда Республика была бы заинтересована в получении как такого газа, так и налогов за его использование. В настоящее время по официальным данным из 9 млрд. куб.м. ежегодно добываемого в стране ПНГ утилизируется только две трети. Объем сжигаемого газа достигает 3 млрд. куб.м. в год. Более четверти работающих в стране нефтедобывающих предприятий сжигают более 90% добываемого ПНГ. На попутный нефтяной газ приходится почти половина всего добываемого в стране газа и темпы роста добычи ПНГ на данный момент опережают темпы роста добычи природного газа.

Таким образом, считаем, что национальное законодательство, регулирующее налогообложение недропользователей должно быть направлено на:

  • создание условий для рационального использования и охраны недр как публичного достояния народа Казахстана;
  • снижение рисков и увеличение инвестиционной привлекательности работ, связанных с воспроизводством минерально-сырьевой базы и добычей полезных ископаемых;
  • повышение прозрачности взаимоотношений между пользователями недр и государством.

Список литературы:

  1. Кодекс Республики Казахстан о налогах и других обязательных платежах в бюджет. – Алматы, 2010.
  2. Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании», Алматы, 2010.
  3. Журнал «Современные наукоемкие технологии» №3/2005 С.И. Берлин. Мировая практика финансово-правового регулирования в нефтяной промышленности;
  4. Журнал «НефтьГазПраво» № 2’2005 / О.И. Кошиков. Особенности законодательства о недрах в Литовской Республике.
  5. Блинков В.М. советник отдела аналитического обеспечения законодательной деятельности Правового управления. Аналитическая записка к проекту Федерального закона о недрах Российской Федерации. Москва 2005г.
  6. Журнал «Налоги. Инвестиции. Капитал.» №2. 2004. «Налогообложение недропользователей как инструмент реализации экономической политики: отечественная практика и зарубежный опыт» Е.В. Курушина, к.э.н., доцент Тюменского государственного нефтегазового университета.

Оставьте комментарий