Существующие формы допуска граждан к государственной тайне
В статье 1 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года № 5485-I «О государственной тайне» (далее – Закон о гостайне) определено, что допуск к государственной тайне это процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну.
Форма допуска к государственной тайне устанавливается в соответствии со степенями секретности сведений, составляющих государственную тайну.
Степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может нанесен безопасности Российской Федерации (статья 8 Закона о гостайне).
Определены три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно», и «секретно».
В связи с изложенным, в пункте 4 Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне, утвержденной постановлением Правительства РФ от 06 февраля 2010 года № 63 (далее – Инструкция – 63), определены следующие формы допуска граждан к государственной тайне:
первая форма — для граждан, допускаемых к сведениям особой важности;
вторая форма — для граждан, допускаемых к совершенно секретным сведениям;
третья форма — для граждан, допускаемых к секретным сведениям.
Доступ граждан к сведениям, составляющим государственную тайну, разрешается только при наличии у них допуска к государственной тайне по соответствующей форме. Наличие у граждан допуска к сведениям более высокой степени секретности является основанием для их доступа к сведениям более низкой степени секретности.
Оформление гражданам допуска к государственной тайне осуществляется по месту работы (службы).
Если по характеру выполняемых должностных (специальных, функциональных) обязанностей предусматривается доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, граждане могут быть назначены на эти должности только после оформления допуска к государственной тайне по соответствующей форме (пункт 6 Инструкция — 63).
Руководство по допуску и формы необходимых документов – в нашей Базе Решений.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 180-ФЗ в статью 21 настоящего Закона внесены изменения, вступающие в силу по истечении девяноста дней после дня официального опубликования названного Федерального закона
См. текст статьи в предыдущей редакции
ГАРАНТ:
О конституционно-правовом смысле положений статьи 21 настоящего Закона см. постановления Конституционного Суда РФ от 6 ноября 2014 г. N 27-П и от 23 ноября 2017 г. N 32-П
В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 27 марта 1996 г. N 8-П распространение положений статьи 21 настоящего Закона на адвокатов, участвующих в качестве защитников в уголовном судопроизводстве, и отстранение их от участия в деле в связи с отсутствием допуска к государственной тайне не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 48 и 123 (часть 3)
См. также определение Конституционного Суда РФ от 11 марта 1999 г., определение Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2002 г. N 314-О, определение Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2002 г. N 293-О
Статья 21. Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне
См. комментарии к статье 21 настоящего Закона
Допуск должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке.
Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.
Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне предусматривает:
См. Инструкцию о порядке допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне, утвержденную постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. N 63
принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;
согласие на частичные, временные ограничения их прав в соответствии со статьей 24 настоящего Закона;
письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;
определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий, предусмотренных настоящим Законом;
ознакомление с нормами законодательства Российской Федерации о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;
принятие решения руководителем органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.
В отношении лиц, замещающих должности, предусмотренные Перечнем должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне, проводятся мероприятия, предусмотренные в части третьей настоящей статьи.
Объем проверочных мероприятий зависит от степени секретности сведений, к которым будет допускаться оформляемое лицо. Проверочные мероприятия осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Целью проведения проверочных мероприятий является выявление оснований, предусмотренных статьей 22 настоящего Закона.
Для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, устанавливаются следующие социальные гарантии:
процентные надбавки к заработной плате в зависимости от степени секретности сведений, к которым они имеют доступ;
О выплате процентных надбавок должностным лицам и гражданам, допущенным к государственной тайне, см. справку
преимущественное право при прочих равных условиях на оставление на работе при проведении органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями организационных и (или) штатных мероприятий.
Для сотрудников структурных подразделений по защите государственной тайны дополнительно к социальным гарантиям, установленным для должностных лиц и граждан, допущенных к государственной тайне на постоянной основе, устанавливается процентная надбавка к заработной плате за стаж работы в указанных структурных подразделениях.
Взаимные обязательства администрации и оформляемого лица отражаются в трудовом договоре (контракте). Заключение трудового договора (контракта) до окончания проверки компетентными органами не допускается.
Устанавливается три формы допуска к государственной тайне должностных лиц и граждан, соответствующие трем степеням секретности сведений, составляющих государственную тайну: к сведениям особой важности, совершенно секретным или секретным. Наличие у должностных лиц и граждан допуска к сведениям более высокой степени секретности является основанием для доступа их к сведениям более низкой степени секретности.
Сроки, обстоятельства и порядок переоформления допуска граждан к государственной тайне устанавливаются нормативными документами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.
См. также Инструкцию по организации работ по оформлению допуска к государственной тайне руководителей саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и арбитражных управляющих, утвержденную приказом Минюста РФ от 4 февраля 2005 г. N 10
Порядок допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне в условиях объявленного чрезвычайного положения может быть изменен Президентом Российской Федерации.
Допуск к государственной тайне должностных лиц и граждан Российской Федерации
Допуск должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне регламентирован Законом Российской Федерации «О государственной тайне» № 5485-1 от 21 июля 1993 г. (статья 21).
Порядок допуска к государственной тайне определен «Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. № 63.
Допуск к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке.
Допуск граждан к государственной тайне предусматривает:
— принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;
— согласие на частичные, временные ограничения их прав;
— письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;
— определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий;
— ознакомление с нормами законодательства Российской Федерации о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;
— принятие решения руководителем органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.
Установлено три формы допуска к государственной тайне должностных лиц и граждан, соответствующие трем степеням секретности сведений, составляющих государственную тайну: к сведениям особой важности, совершенно секретным или секретным. Наличие у должностных лиц и граждан допуска к сведениям более высокой степени секретности является основанием для доступа их к сведениям более низкой степени секретности.
Если по характеру выполняемых должностных обязанностей предусматривается доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, граждане могут быть назначены на эти должности только после оформления допуска к государственной тайне по соответствующей форме. Перечень должностей, при назначении на которые гражданам оформляется допуск к государственной тайне, определяется номенклатурой должностей работников, подлежащих оформлению на допуск к государственной тайне.
Допуск к государственной тайне по третьей форме оформляется без проведения органами безопасности проверочных мероприятий. В случае если имеются сомнения в достоверности предоставленных анкетных данных, руководитель организации может направить материалы в орган безопасности для проведения проверочных мероприятий. Если в течение 6 месяцев после проведения проверочных мероприятий не было принято решение о допуске гражданина к государственной тайне, отметка о проведении проверочных мероприятий органами безопасности в карточке становится недействительной. В отношении граждан, которые переведены на должности, не предусматривающие наличие допуска к государственной тайне, уволились из организации, в том числе при расторжении трудового договора в связи с проведением организационных и (или) штатных мероприятий, закончили обучение в учебном заведении и т.п. и на которых в течение 6 месяцев не затребованы карточки, действие допуска прекращается.
Руководителям организаций, работникам их структурных подразделений по защите государственной тайны, а также лицам, на которых возлагается исполнение функций структурных подразделений по защите государственной тайны, допуск к государственной тайне оформляется с проведением органами безопасности проверочных мероприятий.
Основаниями для отказа гражданину в допуске к государственной тайне могут являться:
— признание гражданина судом недееспособным, ограниченно дееспособным или рецидивистом, нахождение его под судом или следствием за государственные или иные тяжкие преступления, наличие у гражданина неснятой судимости за эти преступления;
— наличие у гражданина медицинских противопоказаний для работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну, согласно перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области здравоохранения и социального развития;
— постоянное проживание его самого и (или) его близких родственников за границей и (или) оформление указанными гражданами документов для выезда на постоянное место жительства в другие государства;
— выявление в результате проведения проверочных мероприятий действий гражданина, создающих угрозу безопасности Российской Федерации;
— уклонение гражданина от проверочных мероприятий и (или) сообщение заведомо ложных анкетных данных.
Решение о допуске к государственной тайне принимается:
а) в отношении граждан, пребывающих в запасе и подлежащих призыву на военную службу по мобилизации или на военные сборы, — военным комиссаром;
б) в отношении руководителей государственных органов и государственных организаций — теми, кем они были назначены на соответствующие должности;
в) в отношении руководителей негосударственных организаций — руководителем организации — заказчика работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
Допуск гражданина к государственной тайне может быть прекращен по решению должностного лица, принявшего решение о его допуске к государственной тайне, в случае:
а) расторжения с ним трудового договора в связи с проведением организационных и (или) штатных мероприятий;
б) однократного нарушения им обязательств, связанных с защитой государственной тайны;
в) возникновения обстоятельств, являющихся основанием для отказа гражданину в допуске к государственной тайне.
В случае получения из органа безопасности уведомления о возникновении обстоятельств, которые могут послужить основанием для прекращения гражданину допуска к государственной тайне, соответствующие должностные лица принимают решение о возможности или невозможности дальнейшей работы гражданина со сведениями, составляющими государственную тайну, о чем информируют орган безопасности. До принятия такого решения гражданин отстраняется от работы со сведениями, составляющими государственную тайну.
Переоформление допуска к государственной тайне по первой форме производится через 10 лет, по второй и третьей (с проведением органами безопасности проверочных мероприятий) формам производится через 15 лет с даты окончания проведения проверочных мероприятий органами безопасности в случае перехода граждан на другое место работы. Переоформление допуска к государственной тайне граждан, постоянно работающих в организации, оформившей им данный допуск, не производится.
Переоформление допуска к государственной тайне по первой, второй и третьей (с проведением органами безопасности проверочных мероприятий) формам независимо от срока действия производится в следующих случаях:
а) прием гражданина на работу, назначение на должность в структурные подразделения по защите государственной тайны, за исключением случая перевода гражданина из одного структурного подразделения по защите государственной тайны в другое в рамках одной организации;
б) вступление гражданина в брак, кроме случая, когда вступление в брак проведено с лицом, имеющим допуск к государственной тайне, оформленный с проведением органами безопасности проверочных мероприятий;
в) возвращение из длительной, свыше 6 месяцев, заграничной командировки;
г) возникновение обстоятельств, влияющих на принятие решения о допуске к государственной тайне;
д) прием на работу гражданина, который ранее относился к определенной категории граждан (члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судьи на период исполнения ими своих полномочий, а также адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве);
е) прием на работу гражданина, у которого в карточке (форма 1) в позиции 7 проставлена особая отметка органа безопасности;
ж) прием на работу гражданина, пребывающего в запасе, если с даты принятия военным комиссаром решения о его допуске к государственной тайне прошло более 6 месяцев;
з) призыв гражданина, пребывающего в запасе, карточка (форма 1) которого хранится в военном комиссариате, для прохождения плановых военных сборов на воинских должностях, замещение которых предусматривает работу со сведениями, составляющими государственную тайну, если с даты принятия военным комиссаром решения о его допуске к государственной тайне прошло более 6 месяцев;
и) прием на работу гражданина, у которого в карточке (форма 1) в позиции 10 имеется отметка о нарушениях режима секретности и (или) наличии оснований для отказа в допуске к государственной тайне.
Особенности допуска специальных субъектов к сведениям, составляющим государственную тайну
МОРОЗОВ Юрий Васильевич, старший офицер подразделения процессуальной деятельности Пограничного управления ФСБ России по восточному арктическому району, подполковник юстиции, кандидат юридических наук
683032, Россия, г. Петропавловск-Камчатский, пр-т Карла Маркса, 1/1
E-mail: morozov-j-v@mail.ru
Статья посвящена проблемам, связанным с допуском специальных субъектов — лиц, не являющихся гражданами России, лиц, имеющих двойное гражданство, эмигрантов, реэмигрантов, в том числе граждан России, имеющих вид на жительство или иной документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства, к сведениям, составляющим государственную тайну.
Целью исследования является анализ современного состояния законодательства о государственной тайне, регулирующего порядок допуска специальных субъектов к секретной информации. Предметом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации законодательства о государственной тайне.
В ходе исследования применялись общенаучные и частнонаучные методы познания, составившие методологическую основу научных выводов.
Автором анализируется законодательство о государственной тайне, приводятся примеры несоответствия, имеющиеся в нормативных правовых актах и судебной практике. Раскрываются особенности допуска специальных субъектов к сведениям, составляющим государственную тайну. Проведен анализ в отношении каждой категории лиц, которые в какой-либо степени связаны или были связаны с иностранным государством. С учетом позиции Конституционного Суда России относительно вопроса о безопасности государства обосновывается необходимость на законодательном уровне ограничить специальных субъектов в допуске к секретным сведениям, тем самым в данной сфере правоотношений приравняв указанных лиц к иностранным гражданам. Закрепление такого положения на законодательном уровне позволит избежать рисков возможной «утечки» секретной информации.
Ключевые слова: иностранные граждане, апатриды, бипатриды, полипатриды, эмигранты, реэмигранты, государственная тайна.
Features of Authorization for Special Entities to State Secret Information
1/1, Karl Marx ave., Russia, Petropavlovsk-Kamchatsky, 683032
E-mail: morozov-j-v@mail.ru
Keywords: foreign citizens, stateless persons, dual nationals, polypetide, emigrants, re-emigrants, state secret.
DOI: 10.12737^^2018_7_11
На фоне агрессивной политики стран — членов НАТО и активизации подрывной деятельности спецслужб против Российской Федерации наметилась тенденция смещения военных опасностей и военных угроз в информационное пространство страны1. Кроме того, расширение внешнеэкономических связей России способствовало появлению на ее рынке услуг, предоставляемых иностранными компаниями. Активизация данных процессов как следствие расширения круга правовых отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — апатриды)2 породила проблемы, связанные в первую очередь с защитой информации, в частности, содержащей государственную тайну.
Ярким подтверждением такой ситуации являются возникающие на повестке дня острые и актуальные вопросы обеспечения защиты государственной тайны, требующие от спецслужб своевременного их решения, в частности принятия адекватных мер по усилению контроля за соблюдением режима секретности. При этом отсутствие должного внимания может стать причиной формирования нелегальной системы сбора, обработки и хранения
1 См. п. 11 Военной доктрины Российской Федерации (утв. Президентом РФ 25 декабря 2014 г. № Пр-2976).
2 Категории «иностранный гражданин»,
«иностранец» и «лицо, не являющееся гражданином России» используются нами и по отношению к лицам без гражданства, за исключением специально оговариваемых случаев, когда федеральным законом либо международным правовым актом для лиц без гражданства установлены особые правила.
иностранцами различного рода информации для дальнейшей ее передачи иностранным спецслужбам, что создаст реальную угрозу обороне страны и безопасности государства.
Отмеченные факты указывают на актуальность темы и необходимость ее исследования. Между тем закрытость отдельных аспектов, ограниченное количество работ по данной тематике и малая база судебной практики, находящаяся в открытом доступе, порождают определенные трудности в формировании правовых основ и правоприменительной деятельности. Тем не менее, несмотря на имеющиеся ограничения, научная деятельность в данном направлении ведется, в открытом фонде имеется ряд диссертационных исследований, монографий и научных публикаций.
Так, исследуя вопросы государственной тайны, М. Ю. Мартышин отмечает, что институт государственной тайны включает три составляющие: «сведения, относимые законодателем к государственной тайне; механизм защиты сведений, составляющих государственную тайну; санкции, применяемые за нарушение режима государственной тайны»3.
М. В. Демьянец, В. М. Елин и А. К. Жарова указывают, что «режим государственной тайны определяет и устанавливает: информацию, которая относится к государственной тайне, и информацию, которая не может быть отнесена к государственной тайне; порядок отнесе-
3 Мартышин М. Ю. Государственная тайна как объект конституционно-правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 10.
ния информации к государственной тайне (порядок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну); порядок рассекречивания государственной тайны; особый порядок допуска (или доступа) к государственной тайне; порядок передачи сведений, составляющих государственную тайну; порядок обеспечения защиты государственной тайны; ответственность за нарушения режима государственной тайны»4.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Вопросы государственной тайны нашли отражение и в решениях Конституционного Суда РФ, который, давая правовую оценку режиму государственной тайны, указал, что он «состоит в ограничении доступа к защищаемым государством сведениям в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации»5.
Из контекста видно, что режим государственной тайны представляет собой достаточно сложную юридическую конструкцию, включающую различные составляющие, в рамках которых компетентными органами осуществляется комплекс мероприятий по решению вопросов, в частности, связанных с соблюдением режима секретности и допуском лиц к сведениям, составляющим государственную тайну.
Структура данного правового режима, как и любого другого, содержит в себе такие элементы, как целевое предназначение, объект(ин-формация, охраняемая законом), субъект, правовые средства и др.
Говоря о субъекте, который для нас в настоящее время представляет наибольший интерес, отме-
4 Демьянец М. В., Елин В. М., Жарова А. К. Предпринимательская деятельность в сети Интернет: монография. М., 2014.
5 Определение КС РФ от 8 декабря 2011 г. № 1676-О-О.
тим, что участниками правоотношений, возникающих в рамках правового режима, являются физические и юридические лица. Между тем, учитывая достаточно широкий их круг, предлагаем остановиться на физических лицах — специальных субъектах, а именно иностранцах, гражданах РФ, имеющих гражданство иностранного государства, эмигрантах, реэмигрантах, в том числе гражданах РФ, имеющих вид на жительство или иной документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства.
Так, порядок допуска физических лиц к сведениям, составляющим государственную тайну, зависит прежде всего от их правового статуса (иностранный гражданин, апатрид, бипатрид, эмигрант и реэмигрант и т. д.). При этом на каждую группу субъектов в зависимости от правового статуса распространяются только те правовые акты, которые регулируют правоотношения конкретно с их участием.
Конституция России, регулируя порядок допуска к информации, в ч. 4 ст. 29 определила, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом».
Регламентируя соответствующий порядок допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, федеральный законодатель в пределах своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ сформировал правовую платформу в данной сфере посредством принятия таких правовых актов, как Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-[ «О государственной тайне» (далее — Закон № 5485-И), Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» и др.
Исследование правовой составляющей порядка допуска специ-
альных субъектов к секретным сведениям следует начать с Закона № 5485-Х, который, будучи базовым в сфере защиты государственной тайны, закрепил правовую основу категорий, формирующих понятийный аппарат в рассматриваемой нами сфере правоотношений. Так, формулируя дефиницию понятия «государственная тайна», федеральный законодатель определил,что государственная тайна — это «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» (ст. 2 Закона № 5485-1). Закон также установил, что допуском к государственной тайне является процедура оформления права граждан на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. Кроме того, рассматриваемый нами Закон разделил имеющуюся «закрытую» информацию в зависимости от секретности на три степени, которым соответствуют определенные формы допуска к государственной тайне, а именно: «особая важность» соответствует первой форме допуска, «совершенно секретно» — второй форме и «секретно» — третьей форме.
Законодатель, регламентируя порядок допуска иностранцев, бипа-тридов, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, в ст. 21 Закона № 5485-1 определил, что допуск таких лиц осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003 «Об утверждении Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне» (далее — постановление № 1003).
Устанавливая предел доступности иностранцев, бипатридов, эмигрантов и реэмигрантов к сведе-
ниям, имеющим гриф секретности, постановление определило, что такие лица допускаются только к информации, носящей гриф «секретно». При этом апатриды к сведениям особой важности и совершенно секретным сведениям, как правило, не допускаются.
Из содержания указанного видно, что формулировка «как правило», относящаяся к апатридам, не носит категоричный характер. Отсюда следует, что в исключительных случаях допуск таких лиц к сведениям особой важности и совершенно секретным сведениям возможен.
Устанавливая соответствующий порядок допуска к государственной тайне лиц из числа граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства, постановление № 1003 определило, что лица, имеющие двойное гражданство, полученное в соответствии с Законом РСФСР «О гражданстве РСФСР», допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, в порядке, установленном для должностных лиц и граждан РФ. В связи с этим к содержанию указанного постановления возникает вполне логичный вопрос: граждане, получившие двойное гражданство в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну? В данном постановлении идет ссылка на Закон РСФСР «О гражданстве РСФСР», имеющий в настоящее время всего четыре статьи, который на сегодняшний день не актуален и применяется со значительными ограничениями.
Из данного постановления также следует, что на лиц, имеющих двойное гражданство, распространяется постановление Правительства РФ от 6 февраля 2010 г. № 63, регулирующее порядок допуска должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне. Несмотря на то что во многих федеральных законах в
отношении граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства, встречаются ограничения, связанные с назначением их на некоторые государственные должности, постановление № 1003 в части допуска бипатридов к государственной тайне, во-первых, не только приравнивает последних к гражданам РФ, не имеющим гражданства иностранного государства и постоянно проживающим на территории РФ, но и не запрещает допуск указанных лиц к совершенно секретным сведениям и сведениям особой важности.
Кроме того, отметим, что отсутствие в вышеуказанном правовом акте строгих рамок, определяющих порядок допуска к секретным сведениям лиц из числа граждан РФ, при наличии обстоятельств, указывающих на их связь с иностранным государством, является одним из факторов, создающих угрозу государственной тайне.
Рассматривая данную категорию лиц, не следует ставить знак равенства между понятиями «двойное гражданство» и «второе гражданство», так как они отличаются правомерностью получения. Кратко обоснуем эту позицию. Так, ч. 1 ст. 62 Конституции РФ определяет, что гражданин России может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором РФ.
Из данного положения следует, что термин «двойное гражданство» имеет правовую основу, механизм реализации которой закреплен Конституцией, законодательством и международными договорами России. Что же касается понятия «второе гражданство», то к данной категории следует отнести лиц, получивших гражданство иностранного государства, с которым отсутствует международный договор РФ.
При этом не стоит забывать, что у таких граждан РФ, получивших второе гражданство вне рамок правового поля России, а также у лиц,
имеющих двойное гражданство, возможно наличие более двух гражданств иностранных государств (полипатриды), полученных незаконно, которые достаточно свободно легализуются путем своевременного уведомления компетентных органов об их получении.
Безусловно, такие граждане рассматриваются Конституцией РФ как граждане РФ, которая гарантирует им свое покровительство. Между тем, приравнивая данных лиц в части допуска к секретным сведениям к гражданам РФ, не являющимся таковыми, не следует забывать, что указанные лица также являются и гражданами иностранного государства, которое может осуществлять их дипломатическую защиту6. Более того, остается догадываться, какие интересы преследовали и чем руководствовались такие лица, получая двойное или второе гражданство, а также граждане РФ, получая вид на жительство или иной документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства. При этом никто не гарантирует, что указанные лица не стали объектами (агентами) иностранных спецслужб.
Подводя краткий итог изложенному, с учетом неточностей, имеющихся в нормативных правовых актах, видится необходимым в Законе № 5485-[ и постановлении № 1003 вместо термина «лица, имеющие двойное гражданство» использовать понятие «граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства», а также включить категорию лиц из числа граждан РФ, имеющих вид на жительство или иной документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства. При этом в отношении указанных категорий лиц предусмотреть ограничения в допуске к секретной информации и
6 См. ч. 2 ст. 6 резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/62/67 от 6 декабря 2007 г.
запрет к сведениям особой важности и совершенно секретным сведениям.
Надеемся, что нормативные правовые акты в области защиты государственной тайны будут «идти в ногу со временем», не создавая на правовом уровне противоречий, тем самым не становясь предметом судебных споров.
Регулируя порядок допуска эмигрантов и реэмигрантов к секретным сведениям, постановление № 1003 устанавливает, что допуск к государственной тайне «определяется в соответствии с настоящим Положением исходя из гражданства указанных лиц на момент возбуждения ходатайства о допуске их к государственной тайне» (п. 8).
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Перед тем как проанализировать порядок допуска эмигрантов и реэмигрантов к сведениям, составляющим государственную тайну, следует уточнить понятийный аппарат, изложенный в правовых актах и научной литературе, поскольку имеющаяся терминология помимо миграционного законодательства применима также к законодательству о государственной тайне.
Так, в постановлении Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998—2000 годы» к эмигрантам относятся: граждане РФ, переселяющиеся по различным причинам в другие страны на постоянное или временное проживание; лица из числа признанных в установленном порядке беженцами или ранее прибывших на территорию РФ и получивших временное убежище, выезжающие с территории РФ на место жительства в другие государства; граждане бывшего СССР, проживающие на территории РФ, но не являющиеся гражданами РФ, выезжающие с ее территории.
Что касается реэмигрантов, то с учетом сформулированного М. Ю. Тихомировым7 определения
7 См.: Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2005. С. 759.
понятия «реэмиграция» реэмигрантом следует считать эмигранта, возвратившегося в страну своего гражданства (подданства), постоянного проживания или происхождения из эмиграции.
Анализируя процедуру допуска эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне, с учетом формулировки, указанной в постановлении № 1003, а именно: допуск таких лиц осуществляется «исходя из гражданства указанных лиц на момент возбуждения ходатайства о допуске их к государственной тайне», и если предположить, что такие лица являются гражданами РФ, то можно утверждать, что данная лояльность не только порождает вопросы, касающиеся допуска указанных лиц к государственной тайне, но и, конечно же, противоречит интересам безопасности государства. По нашему мнению, такие лица, имеющие гражданство РФ, должны быть также ограничены в доступе к сведениям особой важности и совершенно секретным сведениям. При этом такое ограничение необходимо закрепить на законодательном уровне.
В качестве положительного примера следует привести постановление Совмина СССР от 11 июня 1948 г. № 2017-790сс «О порядке расселения в СССР реэмигрантов и членов их семей». Государство в послевоенные годы с учетом внешнеполитической ситуации в стране и за рубежом, принимая данный правовой акт в отношении реэмигрантов, руководствовалось в первую очередь интересами национальной безопасности, а не гуманными соображениями, как это, к сожалению, просматривается в действующих нормативных правовых актах. Более того, не следует забывать, что прибывшие в страну эмигранты и реэмигранты также могут оказаться объектами спецслужб иностранных государств, основной целью которых является сбор информации и подрывная деятельность на территории РФ.
Итак, учитывая правовой статус специальных субъектов, а также позиции Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, указавших, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»8, видится необходимым в вопросах допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, приравнять таких лиц к иностранным гражданам.
Не нарушая последовательность проводимого нами исследования, отметим, что федеральный законодатель также регламентирует порядок допуска к секретным сведениям иностранных граждан из числа адвокатов. Так, ст. 211 Закона № 5485-Х, регулируя порядок допуска к государственной тайне адвокатов, определяет, что «адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном судопроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну, допускаются к сведениям, составляющим государственную тайну, без проведения проверочных мероприятий, предусмотренных статьей 21 настоящего Закона».
Как видим, данный Закон с учетом правового статуса адвокатов предусматривает их допуск к сведениям, составляющим государственную тайну.
Что касается Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 63-ФЗ), то он, регламентируя деятельность адвокатов, предоста-
8 См. определение ВС РФ от 14 сентября 2016 г. № 301-КГ16-5720 по делу № А82-3568/2015, постановление КС РФ от 4 октября 2016 г. № 18-П.
вил возможность адвокатам иностранного государства оказывать юридическую помощь на территории РФ только по вопросам данного иностранного государства. При этом адвокатам из числа иностранных граждан запрещено оказывать юридическую помощь на территории страны по вопросам, связанным с государственной тайной РФ.
Из содержания указанного Закона видно, что в нем предпринята попытка урегулировать вопросы допуска к государственной тайне адвокатов в зависимости от их правового статуса. В то же время Закон № 5485-1, являющийся базовым в данной сфере правоотношений, регулируя такой порядок, предоставляет возможность допуска адвокатов в процессе своей деятельности к сведениям, составляющим государственную тайну, независимо от их правового статуса.
Отметим, что при этом ни Закон № 5485-1, ни Федеральный закон № 63-ФЗ не регламентируют порядок допуска адвокатов по оказанию юридической помощи на территории страны по вопросам, связанным с государственной тайной РФ, из числа граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства. Из этого следует, что адвокаты из числа таких лиц могут оказывать услуги, связанные с государственной тайной.
Более того, если руководствоваться доводами Конституционного Суда РФ относительно ст. 21 и 211 Закона № 5485-1, то данные нормы «не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами в качестве основания для отстранения адвоката, являющегося представителем истца, от участия в рассмотрении дела судом общей юрисдикции в процедуре гражданского судопроизводства в связи с отсутствием у него допуска к госу-
дарственной тайне»9. При этом Суд в своем определении не разделяет адвокатов в зависимости от их правового статуса.
Из буквального толкования указанного следует, что допуск адвокатов к деятельности, связанной с оказанием юридической помощи на территории РФ по вопросам государственной тайны РФ, без проведения проверочных мероприятий осуществляется в том числе включая:
граждан РФ, имеющих гражданство иностранного государства;
эмигрантов и реэмигрантов из числа граждан РФ;
граждан РФ, имеющих вид на жительство или иной документ, подтверждающий их право на постоянное проживание на территории иностранного государства.
Безусловно, можно долго дискутировать относительно позиции Конституционного Суда РФ, спорных моментов, имеющихся в правовых актах, однако в озвученном определении какие-либо ссылки на нормативные правовые акты, ограничивающие допуск адвокатов из числа вышеуказанных категорий к секретным сведениям, отсутствуют.
Анализ законодательства о государственной тайне показал, что за период существования Закона № 5485-1 в него было внесено всего 14 изменений и дополнений. Отметим, что такое состояние с учетом имеющихся недостатков указывает не только на несовершенство правового акта, но и на отсутствие к нему должного внимания со стороны органов законодательной и исполнительной власти.
Следует согласиться с мнением Конституционного Суда РФ10 в том, что Закон № 5485-1 устанавливает порядок допуска должностных лиц и граждан к государственной тайне, основания для отказа к такому до-
9 См. определение КС РФ от 10 ноября 2002 г. № 314-О.
10 См. определение КС РФ от 25 февраля 2016 г. № 245-О.
пуску, а также условия его прекращения. Кроме того, допуск должностного лица или гражданина к государственной тайне может быть прекращен при выявлении в результате проверочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безопасности РФ.
Однако не следует забывать о человеческом факторе и нюансах, которые могут повлиять на результаты проверки. Достаточно вспомнить о «предателях Родины», например, о Б. А. Березовском, который в 1996 г., на момент назначения его на должность заместителя секретаря Совета безопасности РФ, будучи гражданином РФ, имел гражданство Израиля,полученное им в 1993 г., и других лицах, прошедших проверку, но впоследствии покинувших Россию.
Можно привести массу негативных примеров, но не стоит забывать, что с учетом активизации иностранных спецслужб в информационном пространстве одной из основных задач государства остается обеспечение национальной безопасности, в частности предотвращение утечки информации, составляющей государственную тайну. Именно поэтому ограничение доступа специальных субъектов к секретной информации, закрепленной на законодательном уровне, позволит минимизировать вероятность утечки информации, имеющей различную степень секретности, и будет способствовать обеспечению национальной безопасности РФ.
Таким образом, совершенствование системы допуска специальных субъектов к государственной тайне должно осуществляться посредством:
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
правовых средств, создающих условия для воспрепятствования незаконного доступа к сведениям, содержащим государственную тайну;
организационных, оперативных и иных мер, направленных на противодействие незаконному доступу
«нежелательных лиц» к секретной информации.
При этом совершенствование системы допуска лиц к сведениям, составляющим государственную тайну, должно осуществляться по таким направлениям, как:
приведение нормативных правовых актов, регулирующих порядок допуска специальных субъектов к государственной тайне с учетом требований, предъявляемых современной ситуацией в стране и за рубежом;
оперативное реагирование компетентных органов на негативные проявления иностранных государств с целью «ограждения» граждан таких государств и иных специаль-
ных субъектов от получения информации, составляющей государственную тайну.
Нормативные правовые акты в сфере защиты государственной тайны должны формироваться с учетом:
анализа имеющихся нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения с участием специальных субъектов в области охраны государственной тайны;
анализа угроз национальной безопасности;
состояния международных договоров РФ по вопросам допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, обмена секретной информацией и других факторов.
Библиографический список
Демьянец М. В., Елин В. М., Жарова А. К. Предпринимательская деятельность в сети Интернет: монография. М., 2014.
Мартышин М. Ю. Государственная тайна как объект конституционно-правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
Юридическая энциклопедия / под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 2005.