ПРАВО И ОБЩЕСТВО
ФОРМА ПРАВЛЕНИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА КАК ОБЪЕКТ КОНСТИТУЦИОННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
А. Г. ВАРНАВСКИЙ
Закрепленная Конституцией РФ, республиканская форма правления стала предметом научных дискуссий о том, к какому виду республик следует относить современную отечественную форму государственного устройства. Автором на основе проведенного анализа предпринята попытка выявить те или иные признаки и особенности формы правления Российского государства. Специфике российской модели республиканской формы правления посвящена данная статья.
Ключевые слова: государственная власть, президент, конституция, парламент, правительство, полномочия, республика, Россия.
Действующая Конституция определяет Российскую Федерацию как «государство с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1).
Юридическая неопределенность конституционной формулировки обусловила остроту споров относительно квалификации установленной Конституцией 1993 г. модели организации государственной власти в РФ. В специальной литературе, политической практике обнаружились разные подходы к проблеме. Соответственно одни авторы оценивают форму правления Российского государства как смешанную (полупрезидентскую) республику ; другие рассматривают ее как неопрезидентскую ; третьи отмечают, что «организация государственной власти в РФ носит в целом асимметричный и несбалансированный характер — с явным перекосом в пользу полномочий Президента и его доминирующей роли в решении государственных дел и с очевидными слабостями других ветвей власти в их соотношении с президентской властью» и рассматривают организацию государственной власти под углом зрения разновидности (российской модели) президентской республики ; четвертые, продолжая эту мысль, отмечают, что «Конституция РФ 1993 г. … не в большей степени является французской, чем американской» . Еще одна группа авторов исходит из того, что «говорить о приближении или тяготении нашей Конституции к французскому аналогу настолько верно, насколько «близки и схожи» наши российские будни с французским гражданским обществом, традициями, парламентаризмом, уважением личности в правовом государстве» . «Общим ме-
стом» во многих научных публикациях стала характеристика российской формы правления как «сверхпрезидентства» , «суперпрезидентства» и «выборной ненаследуемой монархии» .
Очевидно, что вывод о конкретной разновидности формы правления Российского государства возможен на основе систематического истолкования положений статей 1, 10, 11 Конституции РФ, а также положений ее глав 4-6. Как известно, ст. 10 Конституции РФ провозглашает разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и подчеркивает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Однако отмеченная конституционная формулировка при конкретном анализе текста Основного закона и обращении к практике функционирования институтов власти в России нуждается в пояснении.
Для характеристики формы правления существенное значение имеют взаимоотношения президента и правительства. Согласно Конституции Президент имеет право председательствовать на заседаниях правительства (п. «б» ст. 83 Конституции РФ); перед вновь избранным президентом правительство слагает свои полномочия (ст. 116 Конституции РФ); в случае отставки президента его полномочия может временно исполнять только Председатель Правительства (ч. 3 ст. 92 Конституции РФ); Президент и правительство обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 ст. 78); Президент принимает решение об отставке правительства (п. «в» ст. 83 Конституции РФ).
Характеризующие степень погружения главы государства в сферу государственного управления, кадровые полномочия Президента РФ весьма значительны. Конституция (п. «а» ст. 83; ч. 1 ст. 111) устанавливает, что Президент РФ назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы; при этом решение нижней палаты парламента не имеет значения, поскольку после трехкратного отклонения представленных кандидатур президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111 Конституции РФ). В соответствии с Конституцией РФ другие члены правительства (заместители Председателя Правительства и федеральные министры) назначаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства (п. «д» ст. 83; 112 Конституции РФ) .
Взаимодействие Президента и Правительства регламентировано Указом от 26 ноября 2001 г., в котором названы постановления и распоряжения Правительства, требующие обязательного предварительного согласования с Администрацией Президента. Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ вне процедуры обжалования этого в судебном порядке .
Наличие столь значительных прерогатив главы государства в сфере исполнительной власти дало основание профессору В. О. Лучину сделать вывод о том, что «Президент РФ является главой исполнительной власти» . Представляется, что такой вывод все-таки входит в противоречие с положениями ч. 2 ст. 110 и 113 Конституции РФ и ст. 24 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г., 30 января, 2 марта 2007 г., 25, 30 декабря 2008 г., 29 января 2010 г.).
К тому же, как показывает анализ политической практики, при определенных обстоятельствах (доминировании возглавляемой Председателем Правительства политической партии в парламенте) роль главы Правительства существенно усиливается .
Важная составляющая формы правления России — отношения между законодательной и исполнительной ветвями власти. Основные аспекты этих взаимоотношений — участие президента и правительства в законодательном процессе, политическая ответственность правительства и роспуск Государственной Думы.
Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ Президент и Правительство наряду с другими субъек-
тами обладают правом законодательной инициативы. При этом в последние годы Президент вносит в Государственную Думу законопроекты по ключевым вопросам социально-политической и экономической жизни страны. Проведенный контент-анализ показал, что в течение 2008-2010 гг. удельный вес законодательных инициатив Президента РФ составил более 8 %. При этом все законодательные инициативы главы государства получили воплощение в принятых парламентом федеральных конституционных и федеральных законах .
Мощное «оружие» Президента — «сильное» вето, или право отлагательного вето, которое может быть преодолено только 2/3 голосов каждой из палат парламента (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).
Несомненно, Президент имеет ключевое значение в механизме применения конституционной ответственности как в отношении Правительства, так и Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением нижней палаты парламента (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Точно также, если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству, то Президент принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ). В этой связи М. В. Баглай прав, констатируя, что «невозможно отрицать, что правительство в России несет ответственность перед президентом» .
С учетом отмеченного вывод о том, что институт парламентской ответственности правительства в России на самом деле отсутствует , как представляется, не является актуальным в условиях российской действительности. Институт парламентской ответственности специфичен для стран с парламентским правлением и отчасти для смешанных республик. Отнесение Российской Федерации к парламентским республикам достаточно проблематично.
В то же время, по ряду присущих форме правления РФ характеристик ее нельзя оценивать и как смешанную, т. е. полупрезидентскую. Главное отличие Российской Федерации от такой формы правления состоит в том, что Правительство РФ формируется и несет ответственность главным образом перед Президентом и в гораздо меньшей степени перед Государственной Думой . Отсюда Государственная Дума не обладает достаточными властными полномочиями для конкурирования с Президентом по вопросу о формировании Правительства. Однако внесение Законом Российской
Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» в пункт «а» ст. 114 Конституции РФ изменений усиливает контрольные полномочия Государственной Думы. Соответственно нововведениям Правительство РФ «представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой» . Таким образом, Правительство конституционно обязано ежегодно отчитываться перед одной из палат Федерального Собрания РФ.
В этой связи логичен был бы вывод о том, что российская модель организации государственной власти в силу фактического отсутствия парламентской ответственности Правительства предполагает функционирование государства именно по образцу президентской республики. Однако наличие у Президента права роспуска одной из палат российского парламента противоречит классическим представлениям о данной форме правления.
Таким образом, проведенный анализ показывает, что российская форма правления отличается существенными особенностями. При этом критика российской формы правления идет с двух позиций — правовой и политологической. Юристы обращают внимание на сугубо правовые аспекты организации верховной власти в стране: право президента издавать указы, фиксация в Конституции РФ нормы об определении президентом основных направлений внутренней и внешней политики, процедура импичмента, процедура «преемственности» власти и др. Политологи делают акцент на влиянии конфигурации власти на социальные и политические процессы. В частности, утверждается, что российская форма ведет к неразвитой партийной системе, подрывает стимулы к партийной деятельности, влечет коррупцию, разбухание государственного аппарата, рост неформальных процедур принятия решений и другие пагубные последствия.
Большинство исследователей, оценивающих российскую форму правления, полагает, что основной ее недостаток — склонность к авторитаризму. Многие авторы обращают внимание на тяготение России к «чистой» президентской системе, учитывая и конституционно-правовые, и фактические ее характеристики .
В то же время при анализе особенностей российской формы правления, обращается внимание на следующее: во-первых, не следует все недос-
татки организации и функционирования власти приписывать только форме правления. Дело в том, что в России большую роль играют неформальные практики в процессе принятия решений. Многое определяет «теневая» борьба заинтересованных групп в администрации президента и правительстве, а также влияние групп интересов на исполнительную власть; во-вторых, у российской формы правления есть и преимущества. К их числу обычно относят: сильную президентскую
власть, которая необходима в «переходных» условиях; президента как гаранта Конституции, прав и свобод, стабильности в стране; демократичность прямых президентских выборов; ясный выбор электората при неразвитой партийной системе; преемственность и последовательность политического курса; малый риск прихода к власти экстремистов и радикалов. Следует согласиться с мнением А. Н. Медушевского, который считает, что основным и решающим ее преимуществом является «обеспечение политической стабильности в условиях переходного периода» ; в-третьих, критика существующей в России формы правления отнюдь не означает предложения ввести парламентскую или иную систему. Проблематично, что достоинства этих форм будут реализованы в российских условиях, к тому же, сами эти формы не лишены недостатков.
В политологии обращается внимание и на такое достоинство формы правления современной России, как ее иституционализированность, при этом отмечается, что уровень ее институционализации не является низким . В пояснение к этому подчеркивается, что после 1993 г. в стране не было ни конституционного кризиса, ни дисфункции или паралича власти, ни делегитимации государственной системы в целом. Вопреки печальным прогнозам 1993 г. форма правления продемонстрировала высокую живучесть и, несмотря на очевидные дефекты, выстояла, сохранила свою работоспособность, стала определенным стабилизатором государства и политической системы в целом.
Адаптивность российской системы правления проявилась и в том, что она осталась прежней при смене политического лидера и правящих элит.
Отмечается, что российская форма правления адаптировалась к изменениям среды и политического курса.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Изложенное позволяет прийти к выводу, что форма правления Российского государства приближена к близкой по своим типологическим характеристикам модели организации государственной власти, квалифицируемой как президент-
ская форма правления. Вместе с тем, сохраняющие принципиальные отличия от этой модели государственного устройства, указывает на несовпадение конституционно установленной формы правления с типологическими характеристиками президентарной формы правления.
С учетом этого, представляется обоснованным мнение российских ученых, квалифицирующих форму правления Российского государства квазипрезидентской республикой , или суб-президентской, то есть близкой (сходной) по своему значению с президентской формой правления. Сформулированный в начале 2000-х гг. этот вывод, думается, остается наиболее точным в оценке организации государственного устройства современной России.
Представляется, что и в практическом значении вывод о президентальной форме правления в современной России является перспективным, в наибольшей мере отвечающим практике российского конституционализма.
Литература
1. Авдеев Д. А. Разделение властей и дуалистическая природа исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 9. С. 14-18.
2. Баглай М. В. Президенты Российской Федерации и Соединенных Штатов Америки: роль, порядок выборов, полномочия. М., 2008. С. 63.
4. Блажич Н. И. Модели разделения властей в правовом государстве: автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2004.
6. Зазнаев О.В. Полупрезидентская система: автореф. дис. … докт. полит. наук. Казань, 2007. С. 31.
7. Комментарий к Конституции РФ / под ред. Б. А. Страшуна. М., 1998. С. 137.
8. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. М., 1997. С. 373.
9. Конституция Российской Федерации… / отв. ред. В. А. Четвернин. С. 351.
11. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М., 2002. С. 448.
12. Мальцев Г. В., Экимова А. И. Новый российский парламент: надежды на будущее / Российская Федерация. М., 1993. № 1/13. С. 34.
13. Медушевский А. Политический режим и конституционные изменения // Российский конституционализм: политический режим в региональном контексте: межрегион. семинар, Великий Новгород, март 2000: сб. докладов. М., 2000. С. 24.
14. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В. В. Лазарева. С. 459.
15. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997. С. 180.
16. Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации, Конституция и политическая практика, М., 1996. С. 19.
17. Проблемы общей теории права и государства / под ред. В. С. Нерсесянца. М., 2001. С. 607.
18. Собр. законодательства РФ. 2009. № 1. Ст. 3.
20. Третьяков В. Бремя всевластия. Владимир Путин после победы его партии // Рос. газ. 2003. 11 дек.
21. Филиппов И. В. Роль президента РФ в обеспечении разделения и взаимодействия властей в РФ. М., 2002.
22. Червонюк В. И. Конституционное право России: учебник. М., 2003. С. 76.
23. Чиркин В. Е. Нетипичные формы правления в современном мире / Государство и право. 1994. № 1. С. 23.
24. Шевцова Л. Режим Бориса Ельцина. М., 1999.
25. Холмс С. Сверхпрезидентство и его проблемы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. № 4. Осень 1993.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
* * *
FORM OF GOVERNMENT OF MODERN RUSSIAN STATE AS OBJECT OF CONSTITUTIONAL REGULATION
A. G. Vamavskiy
Российская модель управления базируется на системе ценностных ориентиров народа, вытекающих из его духовности, традиций, культуры и языка. Многонациональный народ России в основе своей имеет общие ценностные ориентиры. Следовательно, философия построения и организации функционирования систем управления обязательно должна исходить из такого фундаментального принципа, как единение и сохранение народа. В основе такого единения лежат духовность, традиции, язык и культура многонационального российского народа.
Историю российского менеджмента можно представить в виде табл. 7.3.
Таблица 7.3.
История российского менеджмента
|
этап |
Основные положения |
|
Ранний период, развития (с 1984 по 1992 г.) |
появлением менеджеров-антрепренеров. Хозяйствующие субъекты назывались кооперативами и позволили их менеджерам-владельцам приобрести необходимые навыки и опыт управления коллективами, освоения новых производств и рынков, взаимодействия с контактными аудиториями, включая органы государственной власти. |
|
Второй этап (примерно с 1992 по 1998 г.) |
создание нового типа управленцев для сложившейся отраслевой и территориальной производственной структуры российской экономики. Производственно-хозяйственные связи с предприятиями, расположенными в республиках бывшего СССР были разрушены, требовались поиски других источников сырья, комплектующих, а также рынков сбыта. На втором этапе произошло более четкое разделение менеджеров на три типа — хозяйственники, антрепренеры и наемный персонал. |
|
Третий этап начался в 1998 г., |
более быстрые темпы возникновения группы профессиональных менеджеров во вновь создаваемых отраслях и сферах (консалтинговых, инвестиционных услуг), а также на таких рынках, как, например, фондовый, потребителей фармацевтической продукции, бытовой электроники и электротехники. |
|
Четвертый этап ( будущий период) |
по прогнозам экспертов будет характеризоваться увеличением доли профессиональных менеджеров, работающих по найму практически во всех отраслях и сферах производства и обслуживания. |
Система управления обеспечивает функционирование предпринимательства. Она должна быть ориентирована на возрождение хозяина-предпринимателя, так как современная экономическая доктрина пока нацелена на предпринимателя, стремящегося лишь получить как можно больше прибыли или дохода. Истинный хозяин-предприниматель кроме побудительных мотивов получения прибыли или дохода обладает стремлением сохранить, укрепить, расширить полноту функционирования и развития той целостной одухотворенной системы людей и процессов, которую он воспринимает как свое хозяйство. Получение большего дохода он рассматривает как одно из направлений в ряду прочих, нацеленных на функционирование и развитие осваиваемого им пространства.
Основы философии управления в значительной степени фокусируются и формализуются в категориях базовых институтов и в институциональных матрицах организации жизнедеятельности государства.
Институциональная матрица — это устойчивая, исторически сложившаяся система базовых институтов, регулирующих взаимосвязанное функционирование основных общественных сфер, включая экономику, политику, идеологию. Институциональная матрица обладает одним существенным свойством — она постоянно воспроизводится и составляет базис меняющихся эмпирических состояний конкретного общества.
В настоящее время выделяются два основных типа институциональных матриц — «восточная» и «западная». В основе их различия лежит дифференциация общественных свойств материально-технологической среды. Для «восточного» типа, к которому относится Россия, характерна, например, коммунальность, а для «западного», к которому можно отнести, например США, — некоммунальность.
Коммунальность материально-технологической среды предполагает ее использование как единой нерасчлененной системы: обособление одной из частей грозит распадом всей системы. Соответственно некоммунальность означает технологическую обособленность важнейших элементов материальной инфраструктуры и связанную с этим возможность их самостоятельного функционирования и частного использования.
В русском управлении доминирует идеология целей над ресурсами. Хочется за короткий промежуток времени достигнуть многого, «догнать и перегнать» конкурента. Но ресурсы — это своего рода ограничители или лимитаторы любой цели и задачи. Чтобы выполнять реальные цели, нужно считаться с имеющимися ресурсами. В свою очередь, чтобы ресурсов становилось больше, необходимо обеспечивать достижение реальных целей. То есть это настолько взаимосвязанный процесс, что процесс управления, по своей сути, происходит относительно определения целей (что нужно достигнуть, выполнить) и увязки их с ресурсами (что имеется, чем располагает система).
Исходя из вышесказанного, можно выделить девять правил, которые можно перенять и принять — как руководство к действию в компаниях, фирмах и организациях любого рода деятельности в современной России:
перекрестное использование персонала (ведущие специалисты становятся на время агентами по сбыту, продавцами, то есть периодически обязательно лично обслуживают клиентов). Цель — непосредственно ощутить запросы потребителей и проверить как эти запросы выполняются;
использование человеческого фактора (Девиз подобных компаний — «Сначала мы делаем людей, а уже потом — продукцию!»). Служащие должны знать об итогах деятельности своего предприятия (подразделения), о своем личном вкладе. Их допускают к обсуждению дел в компании, даже если приходится жертвовать коммерческой тайной. Считается: лучше допустить частичную утечку информации, но зато вовлечь собственный персонал в дела фирмы;
лаконичность документов (объем даже очень важных служебных записок должен быть не более 1 страницы). Предельное сокращение внутрифирменной отчетности;
система временных оперативных рабочих групп для решения конкретных задач. Обычно в подобные групп входит около 7 человек. В них нередко включаются руководители высокого ранга (а не их заместители). Поскольку эти люди очень занятые, появляется еще один стимул работать быстро. Такие подразделения существуют от нескольких дней до полугода, в зависимости от поставленной задачи. Членство в них добровольное, формальные инструкции не разрабатывают. Цель — выдать решение проблемы. Приоритет отдается эксперименту перед рассуждениями и умозрительными прогнозами;
инициатива и предприимчивость. Решая, запускать ли в производство то или иное изделие, руководство учитывает, есть ли лично увлеченный поборник новинки. Климат образцовых компаний благоприятствует инициативе и предприимчивости. Существует презумпция невиновности новатора: если кто-то хочет забраковать какой-то проект, то не автор должен доказывать, что идей хороша, а тот, кто выступает против, доказывает ее несостоятельность;
терпимое отношение к неудачам. Даже если поисковая группа не добилась успеха и ее распустили, энтузиаста все равно будут подталкивать к продолжению работы, иногда вместе с помощником. Если дело «созревает» — рабочую группу воссоздают заново;
личный контакт с каждым подчиненным. Хорошие компании намеренно стимулируют неформальное общение своих служащих. На заседаниях общение бывает очень раскованное. Никто не боится высказаться. Все это резко отличается от чопорности и формальности заседаний в обычных компаниях. Некоторые образцовые компании вместо лифтов устанавливают эскалаторы, чтобы работники чаще встречались и общались друг с другом. Новые здания проектируются так чтобы в них было много небольших конференц-залов с грифельными досками;
важна производительность труда «белых воротничков». Особенно важно за ней следить в период становления компании или новой отрасли промышленности. В быстрорастущем производстве число «синих воротничков» растет пропорционально объему производства, а численность «белых воротничков» должна увеличиться в 2 раза медленнее, иначе компания быстро потеряет конкурентоспособность. Потеря производительности труда «белых воротничков» — первый и наиболее достоверный признак кризиса роста;
никакой дискриминации в отношении служащих. Управляющие зарубежных компаний обычно воздерживаются от немотивированных увольнений, ущемления прав пожилых людей. Нередко используется так называемый принцип «естественного изнашивания». Его суть в том, чтобы не спешить заполнять вакансии, возникшие вследствие естественных причин (отставка, выход на пенсию и проч.). Через некоторое время может обнаружиться, что многие из этих вакантных мест безболезненно вообще могут быть ликвидированы за ненадобностью. Таким методом удается сократить не только отдельные должности, но и целые уровни управления.
Признаки русского стиля менеджмента можно сгруппировать в следующею таблицу (табл. 7.4.)
Таблица 7.4.
Признаки русского стиля менеджмента
| признак |
суть |
| первый признак | похож на американский, характеризующийся ориентацией на конечный результат, индивидуализмом в принятии решений, использованием разнообразных средств и методов достижения поставленных целей |
| второй признак | заключается в демократизме общения с сотрудниками, умении использовать социально-психологические методы активации труда работников |
| третий признак | присущий только российскому менеджменту и отличающий его от западного, состоит в осуществлении функций контроля и регулирования процессом (циклом) в целом — от поставки всех видов ресурсов, комплектующих, запасных частей к оборудованию, производства продукции и услуг до сбыта и товаропродвижения |
| четвертый признак | заключается в горизонтальной интеграции на основе диверсифицированных стратегий проникновения на региональные рынки, участии в выборах губернаторов и мэров городов с целью лоббирования интересов хозяйствующего субъекта на территориальном рынке |
| пятый признак | заключается в направлении в органы государственной законодательной ветви власти федерального и субъектного уровней менеджеров, представляющих интересы корпорации, для профессиональной деятельности по совершенствованию законодательной базы, налоговой, таможенной и судебной систем |
| шестой признак | состоит в недоверии менеджеров высшего звена своим подчиненным и не использовании права делегирования части функций и полномочий менеджерам среднего уровня, а также в неумении стимулировать, определять эффективные экономические механизмы управления коллективом менеджеров, выявлять перспективы карьерного роста |
УДК 342.4 Д.Ю. Горохов
К ВОПРОСУ О ФОРМЕ ПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Форма правления в государстве остается одним важных вопросов современной теории права. Среди ученых, юристов в настоящее время не сложилось единого мнения по поводу того к какому типу республики следует относить современное российское государство. В данной статье предпринимается попытка проанализировать элементы республиканской формы правления в России, с учетом текущих изменений законодательства.
Ключевые слова: форма государства, форма правления, республика, президент, Россия, конституционная реформа.
На написание данной статьи автора натолкнуло наблюдение, в соответствии с которым студенты юридических факультетов зачастую имеют поверхностное представление о теоретических аспектах такого понятия как форма правления и не достаточно глубоко понимают эту категорию по отношению к форме правления в современной России. Так, можно услышать точки зрения, что Россия по форме правления является полупрезидентской, президентской или даже суперпрезидентской республикой. По нашему мнению причиной такого разнообразия мнений является недостаточное внимание авторов многих учебников и учебных пособий к данному теоретическому вопросу. При этом, необходимо признать, что отсутствие конкретики в данном случае не способствует повышению у студентов-юристов правосознания, может порождать порой ненужные споры, в целом снижать авторитет государства.
Рассмотрим точки зрения авторов некоторых учебников по данному вопросу. Так в классическом учебнике «Конституционное право России» Е.И. Козловой и О.Е. Кутафина отмечается, что «сочетание президентской и парламентской республики в Российской Федерации выражается в наличии сильной президентской власти при сохранении некоторых типичных признаков парламентской формы (избрание Президента всеобщим голосованием, наличие поста председателя Правительства, собственные прерогативы Президента, позволяющие ему действовать независимо от Правительства, возможность, хотя и ограниченная, отстранения от власти Правительства парламентом и роспуска парламента Президентом) . И хотя далее отмечается, что с момента своего становления в качестве конституционного государства Российская Федерация постоянно двигалась в сторону усиления в ней черт президентской республики и, став в конечном счете по своему характеру президентской республикой, она по
прежнему сохраняет некоторые внешние признаки парламентского государства. В не менее значимом учебнике по конституционному праву М.В, Баглай придерживается иной позиции. Анализируя общие отличия президентского и полупрезидентского типа республик, известный ученый делает вывод, что современная Россия относится скорее к полупрезидентским республикам, но с более широкими полномочиями президента . Таким образом, мы видим уже две точки зрения. В некоторых других учебниках по
конституционному праву авторы совсем не высказывают своего мнения по данному вопросу
Вышесказанное говорит нам о необходимости систематизации мнений российских юристов по данному вопросу. Сразу оговоримся, что мнение о том, что Российская Федерация является суперпрезидентской республикой не находит убедительной аргументации Не претендуя на окончательное разрешение данного спора, попытаемся проанализировать основные аргументы.
Классификация форм правления в зависимости от числа стоящих у власти лиц или органов является одной из старейших и широко признанных в юридическом мире классификаций. В процессе ее проведения используется количественный критерий. Количественный критерий подкупает своей простотой и непосредственностью, но отпугивает своей упрощенностью. Руководствуясь только им весьма трудно провести различие между отдельными формами государства и ответить на некоторые принципиально важные вопросы . Говоря о республиканской форме правления, одним из таких вопросов является дальнейшая классификация данного элемента формы государства.
При этом необходимо понимать, что с чисто формальной точки зрения такая характеристика государства, как форма правления не оказывает существенного воздействия на характер
государственного строя. Так, например, Швеция, Нидерланды, Великобритания или Япония относятся к монархическим государствам, но по форме политического режима являются демократическими конституционными
государствами. В то время как Иран или КНДР такими государствами не являются.
Основным камнем преткновения в классификации российского государства по типу его республики является конституционно неопределенное положение Президента в системе государственной власти. Конституция РФ в ст. 10 провозглашает разделение государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. А ст. 11 к органам, осуществляющим федеральную государственную власть, относит четыре вида органов: Президент, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), Правительство и суды. Из дальнейшего содержания Конституции видно, что законодательная власть принадлежит
Федеральному Собранию РФ, исполнительная -Правительству РФ, судебная — судам. Таким образом, Президент РФ остается за пределами принципа разделения властей, провозглашенного в статье 10 Конституции. Можно выделить две основные точки зрения на существующий статус Президента:
1) Президент входит в систему исполнительной власти;
2) Президент выведен за рамки разделения властей, либо как властный институт «главы государства», функционирующий за ее рамками, либо как носитель самостоятельной власти (президентской, арбитражной), стоящий «над всеми ветвями» и осуществляющий их координацию.
При этом, хотя обе точки зрения по-своему логичны и обоснованы, более предпочтительным представляется включение Президента РФ в исполнительную власть исходя из большого перечня полномочий главы государства по взаимодействию с исполнительной властью.
Институт президентства в Российской Федерации представляет собой сложносоставной конституционно-правовой институт, отражающий нормативное закрепление конституционно-правового статуса Президента РФ, а также фактическую реализацию президентской власти в системе публичной власти Российской Федерации.
В зависимости от формы республиканского правления государства варьируется объем полномочий и предназначение президента как главы государства. Чем больше парламент государства отстранен от избрания президента, чем меньшим объемом контрольных полномочий относительно президента он обладает, тем значительнее роль президента в осуществлении руководства государством и существеннее его позиции как института представительской формы публичной власти народа.
Некоторые функции Президента Российской Федерации не типичны для главы государства: гарант Конституции Российской Федерации, гарант прав и свобод человека и гражданина. На этом основании существует мнение, что конституционный статус Президента РФ должен быть модифицирован. Указанные функции должны изыматься и передаваться соответствующим специализированным органам -Конституционному Суду, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации .
В целом можно проследить динамику изменения полномочий главы государства. Так, стремление России в сторону президентской республики, как правило, связывается с несколькими этапами усиления власти президента РФ.
Первым важным изменением принято считать появление института полномочных
представителей Президента РФ в федеральных округах. Институт полномочных представителей был образован Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 . Он был призван укрепить «вертикаль власти», обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства на территории федерального округа. Не смотря на то, что полномочные представители Президента в федеральных округах является не более, чем его представителями (работниками администрации Президента РФ) и не имеют никаких конституционных полномочий трудно отрицать их влияние на политические процессы, происходящие в каждом федеральном округе.
Второе изменение отечественного законодательства, несомненно усилившее положение Президента, связано с изменением порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ. В 2004 году избрание глав субъектов РФ было заменено на их утверждение в должности решениями законодательных органов субъектов по представлению Президента РФ. Соответствующий законопроект был разработан и принят в декабре 2004 года.
Однако институт выборов высших должностных лиц субъектов РФ был восстановлен в 2012 году. В настоящее время действует механизм дающий субъектам федерации право заменить всенародные выборы своих глав голосованием в парламенте по нескольким кандидатурам, что частично сохраняет за президентом контрольные функции при избрании глав субъектов РФ. Необходимо признать, что возврат к системе выборов глав субъектов РФ является не окончательным.
Третьим достаточно важным аргументом в сторону усиление президентской власти следует считать увеличение срока полномочий главы государства с четырех до шести лет.
Четвертое изменение законодательства связано с конституционной реформой 2014 года,
которая так же усилила конституционно-правовое положение Президента в системе государственной власти.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Кроме изменений связанных с судебной системой конституционная реформа 2014 года расширила полномочия главы государства, который теперь представляет Совету Федерации для назначения на должность не только кандидатуру генерального прокурора (как это было ранее), но и кандидатуры его заместителей.
Кроме того прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Президентом по представлению Генерального прокурора, согласованному с субъектами РФ. Прокуроры субъектов также освобождаются от должности Президентом. Иные прокуроры, кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров, напрямую назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ.
Описанные выше изменения в российском законодательстве, безусловно, говорят о существенном усилении положения главы государства в системе государственной власти.
В свою очередь, изменениями, внесенными в Основной закон в 2008 году ч. 1 ст. 114 была дополнена нормой, согласно которой Правительство РФ представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей
деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой (соответствующим образом была дополнена и ч. 1 ст. 103, расширившая компетенцию Государственной Думы).
Данное изменение можно назвать аргументом в сторону парламентской формы российского государства. С другой стороны объем полномочий Правительства РФ не был расширен, что говорит об усилении контроля парламента за деятельностью правительства, но не за деятельностью Президента. В то время как полномочия главы государства систематически расширялись.
Перечисленные изменения законодательства, по нашему мнению, позволяют говорить, что современный объем полномочий Президента РФ является достаточным для того чтобы классифицировать российское государство как президентскую республику. В свою очередь такие элементы парламентской республики как наличие поста Председателя Правительства, возможность отстранения от власти Правительства парламентом, возможность роспуска парламента Президентом) можно считать лишь особенностями республиканской формы правления в России или внешними признаками российской республики.
Горохов Дмитрий Юрьевич к.ю.н. доцент кафедры гражданского, авторского и экологического права РХТУ им. Д. И. Менделеева, Россия, Москва
Литература
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник. — 10-е изд., изм. и доп. -М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. 784 С.
4. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. Учебник. — М.: Проспект, 2001. С. 180.
6. Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации федеральном округе» // СЗ РФ
Gorokhov Dmitriy Uryevich
THE FORM OF GOVERNMENT IN MODERN RUSSIA: THEORETICAL ASPECTS