Ответственность государственных служащих

В соответствии с ч.1 ст.1 59.3 Закона № 79-ФЗ взыскания применяются представителем нанимателя по результатам проверки, проведенной подразделением кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, то в соответствии с рекомендациями комиссии.

Проверочные мероприятия проводятся согласно Указам Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» (далее — Указ № 1065) и от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов».

Законодательством предусмотрены специальные сроки привлечения служащих к дисциплинарной ответственности.

Согласно ч.3 ст.59.3 Закона № 79-ФЗ взыскания применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения (не считая периодов, указанных в рассматриваемой норме, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по урегулированию конфликтов интересов) и при этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения и не позднее трех лет со дня его совершения.

Виды дисциплинарных взысканий, налагаемые за коррупционные правонарушения предусмотрены статьей 59.1 Закона № 79-ФЗ: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии. Частью 1 ст. 59.2 Закона предусмотрено взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия за наиболее тяжкие коррупционные проступки (непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является служащий, непредставление сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений и т.д.).

В соответствии с ч.3 ст.59.2 Закона № 79-ФЗ, ст.15 Закона № 273-ФЗ сведения о применении к лицу взыскания в виде увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, подлежат включению в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия (далее — реестр), сроком на пять лет с момента принятия акта, явившегося основанием для включения в реестр. Положение о реестре лиц, уволенных в связи с утратой доверия, утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.03.2018 № 228. Указанный реестр опубликован на официальном сайте Правительства Российской Федерации.

В соответствии со ст. 16 Закона № 79-ФЗ гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему при несоблюдении ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции федеральными законами.

Президент России Владимир Путин объявил главе Минтранса РФ Максиму Соколову о «неполном служебном соответствии» в связи с ситуацией вокруг авиакомпании «ВИМ-авиа».

Законодательством значение термина неполное служебное соответствие не раскрывается. Правовой регламент этого понятия содержится в ФЗ «О статусе военнослужащих», согласно которому под это понятие попадает низкая личная дисциплинированность военнослужащего во время выполнения служебных обязанностей.

Вопрос-ответ «ВИМ-Авиа» терпит крах?

В каждом случае к отдельной должности применяются отдельные требования. Т. е. служебным соответствием следует считать полное соблюдение требований законодательства к занимаемой должности, уровень личной дисциплины и отношения к делу. В случаях с неполным служебным соответствием речь идет либо о несоблюдении требований законодательства, либо о пробелах в дисциплине.

Неполное должностное соответствие

Помимо понятия неполное служебное соответствие существует еще понятие неполного должностного соответствия, которое определено в федеральном законе от 27 июля 2004 г. N79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и которое в большей степени применимо к федеральному чиновнику. Закон рассматривает вопросы привлечения служащих к дисциплинарной ответственности и определяет понятие «служебная дисциплина на гражданской службе».

В соответствии с п. 2 ст. 58 закона о государственной гражданской службе взысканию предшествует служебная проверка. Гражданский служащий, которого проверяют, может быть временно отстранен от замещаемой должности. По результатам служебной проверки составляется письменное заключение, на основании которого решают, делать ли взыскание.

Вопрос-ответ Сколько по закону может составлять штраф, наложенный на работника?

Взыскания бывают следующими:

  • выговор;
  • предупреждение о неполном должностном соответствии;
  • освобождение от замещаемой должности гражданской службы;
  • увольнение с гражданской службы.

Предупреждение о неполном должностном соответствии применяется к тем гражданским служащим, которые не полностью соответствуют замещаемой должности. То есть фактически чиновника, которому объявили о неполном должностном соответствии, не увольняют. Кроме того, он может обжаловать взыскание. И если в течение года новых взысканий к нему не будет, то прежнее снимается.

УДК 342 ББК 67

DOI 10.24411/2312-0444-2019-10044

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Владимир Николаевич ЗАКОПЫРИН, доцент кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, кандидат юридических наук E-mail: bob503660@yabdex.ru

Татьяна Николаевна ДАЗМАРОВА, доцент кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, кандидат юридических наук E-mail: dazmar@yabdex.ru

Андрей Владимирович ЗВЕРЕВ, старший преподаватель кафедры административного и финансового права Академии ФСИН России, кандидат юридических наук E-mail: zver83@list.ru

Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс

Аннотация. В статье рассматриваются проблемные вопросы привлечения к административной ответственности государственных служащих, а также соотношение административной ответственности с дисциплинарной ответственностью.

Ключевые слова: административная ответственность, дисциплинарная ответственность, государственный служащий, общая ответственность, специальная ответственность.

Закон «О системе государственной службы Российской Федерации» был принят в 2003 г. Данный Закон устанавливал три вида государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.

В 2015 г., в связи с принятием ряда законов о видах государственной службы, в том числе Закона «О службе в органах внутренних дел», были внесены изменения в систему государственной службы: государственная гражданская служба, военная служба и государственная служба иных видов.

Законы о видах государственной службы — это основные нормативные акты, регламентирующие административно-правовой статус государственного служащего, связанный с прохождением им государственной службы Российской Федерации. Как известно, административно-правовой статус государственного служащего состоит из обязанностей, прав, ограничений и запретов, связанных с государственной служ-

бой, гарантий реализации административно-правового статуса и юридической ответствен-ности1.

Юридическая ответственность государственного служащего подразделяется на уголовную, дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую и административную ответственность2. Каждый вид ответственности реализуется в применении к госслужащему соответствующих правовых санкций, предусмотренных нормами права, устанавливающими вид юридической ответственности.

Соответственно, под административной ответственностью госслужащих мы будем понимать реализацию административно-правовых санкций, применение к ним административных наказаний.

Административная ответственность наступает за совершение деяния, которое содержит все признаки состава административного правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правона-

№ 1/2019

рушениях или законом субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

По нашему мнению, следует различать специальную административную ответственность государственных служащих (как должностных лиц) и общую ответственность (как граждан).

Как правило, государственный служащий является должностным лицом и несет административную ответственность в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей в качестве должностного лица (ст. 2.4 КоАП РФ).

Административная ответственность должностных лиц, замещающих должности государственной службы, за административные правонарушения в этом случае будет более строгая, нежели у простых граждан. Это понятно, усиление административной ответственности в данном случае обусловлено особым положением государственного служащего, и ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, повлекшее нарушение прав и свобод граждан, нарушает установленный порядок деятельности государственного органа что, в конечном счете, негативно сказывается на авторитете государственных органов и государства в целом.

Специальная административная ответственность государственного служащего должна устанавливаться за совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, в результате которых нарушены права и интересы граждан, юридических лиц, а также установленные законом запреты и предписания госслужащему. Эти административные правонарушения в обязательном порядке должны быть связаны с внешней административной деятельностью государственного органа, а если то же правонарушение совершается во внутриаппаратных отношениях (внутренняя административная деятельность), то тогда деяние следует считать дисциплинарным проступком.

Наряду с административной ответственностью за должностные правонарушения законодатель выделяет административную ответственность государственных служащих за общие административные правонарушения, например, за мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ) или появление в общественных местах в состоянии опьянения (ст. 20.21 КоАП РФ) и т.п.

Указанный вид административной ответственности имеет свои особенности.

Во-первых, государственные гражданские служащие несут ее на общих с другими физическими лицами основаниях.

Во-вторых, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания несут вместо административной ответственности дисциплинарную (ч. 1 ст. 2.5 КоАП РФ).

Для второй категории государственных служащих законодатель установил дополнительное правило. За административные правонарушения, перечисленные в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ, государственные служащие, имеющие воинские и специальные звания, несут административную ответственность на общих основаниях.

Идею замены административной ответственности для некоторой категории государственных служащих на дисциплинарную КоАП РФ воспринял из ст. 16 КоАП РСФСР, которая предусматривала несение ответственности за административные правонарушения по дисциплинарным уставам, в том числе и работников железнодорожного, морского, речного транспорта и гражданской авиации.

Не касаясь политических причин установления такого правила привлечения к административной ответственности в СССР, отметим, что замена в настоящее время административной ответственности для некоторой категории государственных служащих на дисциплинарную достаточно спорна.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В чем принципиальная разница между государственными гражданскими служащими и военнослужащими, между судебным приставом по обеспечению установленного порядка деятельности судов и сотрудником полиции? И те, и другие находятся на государственной службе Российской Федерации и на профессиональной основе обеспечивают исполнение полномочий федеральных органов государственной власти, в которых они проходят государственную службу, имеют право на применение огнестрельного оружия.

Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на основания привлечения государственных служащих к административной или дисциплинарной ответственности.

Основанием дисциплинарной ответственности является совершение государственным служащим дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, как мы уже писали выше, связанных с внутренней ад-

№ 1/2019

министративной деятельностью государственного органа.

Основанием административной ответственности государственного служащего является совершение административного правонарушения, т.е. совершение противоправного, виновного деяния, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Данное правило однозначно и безоговорочно применимо к государственным гражданским служащим, но не действует в отношении других категорий государственных служащих.

По нашему мнению, государственные служащие, независимо от вида государственной службы, должны нести административную ответственность на общих основаниях и исключений быть не должно.

Это положение подтверждается и конституционным принципом равенства граждан перед законом и судом.

Статья 19 Конституции России провозглашает, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обсто-ятельств3.

Следовательно, любые лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом и судом, в том числе и государственные служащие.

Следует также понимать, что совершение административного правонарушения государственным служащим может повлечь за собой, кроме административной ответственности, ответственность и дисциплинарную. В этом случае основанием привлечения государственного служащего к дисциплинарной ответственности будет не совершение административного правонарушения, а нарушение служебной дисциплины, выразившееся в нарушении, например, требований к служебному поведению сотрудника, нанесении ущерба его репутации либо авторитету учреждения или органа уголовно-исполнительной системы.

Устанавливая общие основания для привлечения государственных служащих к админист-

ративной ответственности, мы выполняем требования Конституции России в части равенства всех перед законом и судом, существенным образом гарантируем законность в государственном управлении4.

1 Зверев А.В. Об элементах организационного механизма реализации правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы // Евразийский юрид. журнал. 2016. № 12 (103). С. 169.

3 Тимохов В.П. Нравственные детерминанты современного российского права // Проблемы социально-экономического развития субъектов Федерации на современном этапе: Матер. 1-й межрег. науч.-практ. конф. 2006. С. 245.

4 Закопырин В.Н. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: законность или целесообразность? // Матер. внутриведомств. науч.-практ. конф. «Актуальные проблемы административного права и его реализации в сфере органов внутренних дел». Рязань: Рязанский филиал МосУ МВД России им. В.Я. Кикотя, 2015. С. 16.

Библиографический список

2. Закопырин В.Н. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: законность или целесообразность? // Матер. внутриведомств. науч.-практ. конф. «Актуальные проблемы административного права и его реализации в сфере органов внутренних дел». Рязань: Рязанский филиал МосУ МВД России им. В.Я. Кикотя, 2015.

3. Зверев А.В. Об элементах организационного механизма реализации правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы // Евразийский юрид. журнал. 2016. № 12 (103).

4. Тимохов В.П. Нравственные детерминанты современного российского права // Проблемы социально-экономического развития субъектов Федерации на современном этапе: Матер. 1-й межрег. науч.-практ. конф. 2006.

П.П. Степнов, Р.А. Рагимов

ЭТИКА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Изучение проблемы ответственности государственных гражданских служащих позволяет глубже понять устремления людей, работающих в аппаратах государственного и местного управления. Дискуссии по этому вопросу предполагают поиск новых приемов и технологий в практике организации и институциализации государственной гражданской службы, что позволит наполнить новым содержанием формальные принципы и ограничения в деятельности государственного управления и осуществлении властеотноше-ний1. Ни у кого из специалистов (отечественных и зарубежных) по теории и практике государственной службы не возникает сомнений в необходимости совершенствования тех гарантий и принципов, которые позволяют государственным служащим поступать ответственно и эффективно2.

Эти установки приобретают новое звучание на фоне развития кризисных процессов в представительной демократии, разочарованности в ней и неудовлетворенности со стороны части российского общества. Следует обратить внимание на некоторые тенденции, прямо или косвенно связанные с ответственностью государственных служащих и требующие новых подходов к их анализу.

Особое значение в реформе государственной службы должно придаваться практической реализации гарантий ответственности перед обществом. Ответственность может пониматься и как форма контроля за осуществлением власти, и как одна из гарантий эффективности практики государственной гражданской службы.

1 См., например: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003; Оболонский А.В. Этические аспекты регулирования государственной службы в Российской Федерации // Общественные науки и современность. 2004. № 5.

2 См.: Лобанов В. Уроки и перспективы административной реформы в России // Проблемы теории и практики управления. 2005. № 1; Андрианов В. Административная реформа: мировой опыт и российские реалии // Общество и экономика. 2003. № 7-8; Канке В.А. Этика ответственности. Теория морали будущего. М., 2003.

Сегодня в процессе функционирования института государственной службы в любой стране отдельные аспекты ответственности проявляются по-разному. На этапах стабильности в функционировании государственной службы в случае возникновения дисфункций и дисбалансов объективно возрастает значение контроля; ответственность в этом случае должна доминировать над стремлением отыскать и наказать «виновных». Для периода реформ характерен рост динамики различных форм и вариантов ответственности государственного служащего. Следует помнить, что в государственной сфере в постсоветской России все еще не сложилась культура института ответственности. Между тем условия функционирования государственной службы далеки от совершенства в любой стране. Поэтому рассуждать об «идеальном типе» форм ответственности можно только в контексте дискурса М. Вебера о бюрократии и ее этосе.

В современных исследованиях способов функционирования нормы ответственности в системе государственной службы принят тезис: существует определенная система связей, складывающаяся между организационными задачами и формами ответственности. Каждой из них соответствуют свои ценности и практика государственной службы.

В иерархической ответственности доминирует соответствие правилам, предписаниям; оценка результатов во многом зависит от перечисленных показателей. Эта форма ответственности эффективна в ситуациях стабильности. В отличие от нее правовая форма ответственности связана с соблюдением заданных норм и требований. Такова деятельность ведомств, комиссий, соблюдающих правовые нормы, административные инструкции и пр. Отметим, что в Российской Федерации мера ответственности государственного гражданского служащего связана как с его компетентностью, так и с его обязанностями и их правовой регламентацией.

Как отмечается в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статус, права и обязанности государственного гражданского служащего определяют не только меру его правовой ответственности, но и пространство, в котором действуют базовые нравственные ценности служащего, которые, в свою очередь, влияют на их ответственное поведение.

Так, к основным обязанностям гражданского служащего закон относит соблюдение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных

государственных нормативных правовых актов, нормативных правовых актов субъектов Федерации и обеспечение их исполнения. Исполняя должностные обязанности, государственный гражданский служащий следует должностному регламенту. Выполнение поручений соответствующих руководителей, данных в пределах их полномочий, установленных законодательством, также является его профессиональным долгом. Закон вменяет в обязанность служащему при исполнении должностных обязанностей соблюдать права и законные интересы граждан и организаций; поддерживать уровень квалификации, необходимой для надлежащего исполнения обязанностей; не разглашать сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство. Отдельно оговорены в законе нормы, требующие соблюдения ограничений и запретов, выполнения обязательств и требований к служебному поведению, установленные Федеральным законом и другими законами.

В иерархической форме ответственности и индивид, и организация (ведомство) имеют большую степень свободы при решении своих задач (стандарты в этом случае не такие жесткие). Грань между профессиональной и политической ответственностью государственного служащего можно провести, исходя из критерия оценки результатов. Если в профессиональной ответственности критерием полагается внутреннее оценочное суждение индивида, то в политической ответственности им является заданное «внешними факторами» ожидание результатов и его реализация. Не исключено и сочетание двух вариантов, когда составляющей профессиональной нормы выступает политическая ответственность. Если вопросы правовой ответственности государственных служащих (междисциплинарная, материальная, уголовная и пр.) определены Федеральным законом достаточно четко, то теоретическая база такого важного аспекта ответственности, как конституционно-правовая, политическая, разработаны недостаточно1. Это, очевидно, связано и с тем, что суть этой нормы и института окончательно не прояснены. Существуют разные точки зрения на этот институт: или это ответственность за реализацию властеотношений на го-

1 См. об этом, например: Федеральный закон от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

сударственном уровне, в частности, за законность осуществления именно такого рода властеотношений; или это в первую очередь моральная ответственность; или это ответственность исполнительной власти, в том числе на местах.

В отличие от правовой ответственности, государственно-правовая, или конституционно-правовая, распространяется не на всю сферу государственного управления и государственной службы, а в силу его политического характера только на исполнительную власть и ее ключевые фигуры. Эта форма ответственности фигурирует в конституциях зарубежных стран как ответственность министров. В рамках компетенции министра различается его правовая и политическая ответственность. Правовая ответственность связана с различными отраслями права (трудовое, гражданское, уголовное), а политическая — с принципом разделения властей. Реализация политической ответственности может означать и лишение доверия к данной ключевой фигуре в государственном управлении или на государственной службе.

Современные реалии государственного управления и государственной службы как в России, так и в зарубежных странах свидетельствуют о том, что в работе их организаций в качестве доминирующих можно выделить только одну-две формы ответственности. Однако в периоды кризисов или функциональных сбоев другие формы ответственности заполняют образующиеся пустоты. Очевидно, что приоритет отдельных форм ответственности относителен, на смену им приходят альтернативные. Субъект ответственности в принципе должен удовлетворять целому спектру требований — профессиональным показателям, навыку исполнения решений, политическим нормам. В современной практике государственного управления государственный служащий выполняет функции не столько «подчиненного», сколько специалиста-профессионала, в известной мере — новатора в сфере своей профессиональной компетентности.

Специфика реализации принципа и нормы ответственности в институте государственной службы состоит в том, что отдельные ее формы могут вступать в конфликт друг с другом. Повиновение, исполнение решений сверху, характерное для иерархических систем, часто препятствует профессиональной компетенции в индивидуальных оценках. Проблема столкновения политических амбиций и профессиональной компетенции — одна из животрепещущих в практике государственной службы в постсоветской России. Од-

нако наряду с конфликтом имеет место и взаимовлияние форм ответственности, например, господство иерархии может способствовать утверждению власти норм и легальности. В 90-е гг. иерархическую и правовую формы ответственности, ориентированные на нормы и процедуры, постепенно вытеснили более динамичные формы ответственности — профессиональная и политическая.

В современных исследованиях феномена ответственности в государственном управлении и государственной службе выделим новые подходы, связанные с концептом «внутренний тип ответственности». Внутренний тип ответственности означает создание эффективных механизмов управления и контроля внутри самого института государственной службы, его многочисленными подсистемами и организациями. На уровне практической реализации эта установка предполагает осуществление адекватного административного и финансового контроля над подразделениями, ответственными за решение конкретных задач; минимизацию административных и финансовых связей между подразделениями с тем, чтобы четко определить, кто и за что отвечает; единоначалие в подразделениях.

В последнем десятилетии XX в. в России существовали определенные трудности при формировании системы ответственности государственных служащих. Причиной можно считать слишком сильную взаимозависимость принимаемых решений (т. е. не всегда было ясно, кто отвечает за качество отдельных услуг, за расходование финансовых средств); различные принципы организации финансовых и административных систем, что препятствует прозрачности и контролю; неоднозначность управленческой и финансовой практики применительно к реализации через институт государственной службы намеченных политических целей. Административные реформы начала 2000-х гг. направлены на преодоление именно этих противоречий в государственном управлении и государственной службе1.

При рассмотрении принципа ответственности в государственной службе важно иметь в виду, что внешний тип ответственности проецируется на комплекс связей организации с ее внешней средой. В этом отношении целесообразно выделить некоторые аспекты ответственности института государственной службы — ответственность перед гражданами как налогоплательщиками, фи-

1 См. подробнее: Медушевский А. Административная реформа в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4.

нансирующими институт государственной службы; ответственность перед вышестоящими уровнями исполнительной власти. Определяющее значение здесь имеет то, насколько общенациональные, государственные интересы отражаются в конкретной, повседневной практике государственной службы; ответственность перед электоратом (гражданами, политическими партиями, общественными движениями, активно участвующими в политической жизни страны и избирательных кампаниях).

Классический пример системы ответственности — ответственность министров, которые отвечают перед законодательным (представительным) органом за работу возглавляемой ими отрасли, а государственные гражданские служащие, работающие в министерстве, агентстве, службе, отвечают перед министром. В современных органах государственного управления и государственной службы такая форма выступает как известный анахронизм. Сегодня большинство традиционных бюрократических подразделений реструктуризированы. Первоочередной задачей многих подразделений в государственной службе являются усилия по развитию отраслевой политики, контроля за исполнением, а конкретное решение многих задач отнесено к сфере компетенции агентств. Эти шаги административной реформы позволяют восстановить принцип ответственности министра.

К классическим формам политической ответственности относится также парламентский контроль. Популярна и такая форма контроля, как институт омбудсмена, или парламентского уполномоченного, непосредственно подчиненного парламенту. Ключевым для укрепления системы ответственности государственного служащего все чаще признается функционирование самостоятельной организационной структуры административного суда. Такая система позволяет привлекать к ответственности учреждения и лица, осуществляющие власть, за решения, противоречащие праву или общественным интересам.

Таким образом, развитие института ответственности государственной службы предполагает и развитие новых форм контроля за практикой государственного управления и функционированием бюрократической системы. Эта задача озвучена и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации 2005 г. Развитие российской государственности в третьем тысячелетии предполагает освобождение от неэффективных бюрократических практик. Как отмечается в Послании,

совершенствование демократических процедур несет не только политическую, но и экономическую, хозяйственную выгоду1. Диалог государственных служащих и общества предполагает взаимную заинтересованность в реальных демократических практиках, к числу которых относится развитие института ответственности государственной службы.

В то же время в современной литературе, посвященной вопросам этики и морали государственных гражданских служащих, широко распространена так называемая интервенционная теория. Она разработана для решения проблем, связанных с изменениями основ административной этики. В рамках интервенционной этики государственного служащего предлагается учитывать факторы, позволяющие трансформировать и модернизировать этические нормы государственной службы, не разрушая самих основ — этических принципов государственных служащих, основанных на чувстве достоинства и самоуважения2. Это своего рода классика в данной среде научных исследований. Еще в середине 1960 гг. этика достоинства предлагалась как средство улучшения морального поведения в государственных организациях и учреждениях, особенно таких, чья деятельность напрямую связана с обслуживанием населения. Этика достоинства базируется и на более ранних концепциях, в которых моральная ответственность государственного гражданского служащего рассматривалась в форме внутреннего ощущения собственной работы как конструктивной общественной практики, направленной на процветание и стабильность государства. При этом этика достоинства не является специальным кодексом этических правил и инструкций, регламентирующих нравственные ценности государственных гражданских служащих, что превращает их в своего рода касту с собственными законами и интересами. Создание специальных кодексов поведения государственных гражданских служащих не должно превратить их в закрытую общественную группу, что в конечном счете умаляет демократию, правовое государство.

Сегодня в политической жизни многих стран, в том числе Российской Федерации, ощущается насущная потребность в улучшении нравственного климата государственной службы. Более того,

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

1 См.: Российская газета. 2005. 26 апр.

2 См., например: Вигуру К. Деонтология государственной службы. М., 2003; Государственная служба за рубежом. Кодекс управления государственной службой Великобритании. М., 2003.

создавая новые формы организации жизнедеятельности общества, необходимо сознательно воздействовать на уровень морального состояния государственных служащих. Интервенционная теория и создавалась как ответ на потребность в практических решениях этих проблем. В основе этой теории лежит этика достоинства и самоуважения, т. е. тот внутренний моральный стержень каждого человека, который определяет меру морального здоровья общества и власти, а также задает нравственный стандарт для государственных гражданских служащих. В последние десятилетия в практике государственного управления и государственной службы в странах, реализующих принципы и ценности демократии, сознательно проповедовались либеральные идеи о приоритете индивидуальных ценностей над общественными. Специальные интересы отдельных индивидуумов или групп приобретали большее значение, нежели собственно общественные. В результате проблемы этики и морали государственных служащих пересматривались. Однако предложенная ориентация на внешнюю регламентацию этического поведения государственного служащего, не затрагивающую внутренние человеческие качества и принципы, не прижилась повсеместно. Улучшение морального климата в управлении, во власти, в государственной службе в рамках этой парадигмы сводилось исключительно к институциализации этики через активный законодательный процесс.

Этика достоинства и самоуважения на протяжении долгого времени не признавалась научными и политическими кругами, так как ее установки отличались от тезиса о росте значимости специальных интересов по отношению к общественным. Однако многие исследователи в начале 2000-х гг. приходят к выводу, что этика достоинства и самоуважения важна для развития государственной службы1. Они исходят из того, что разработкой законов и инструкций невозможно окончательно решить этическую проблему. Конкретные моральные сомнения и затруднения связаны именно с внутренними качествами человека, которые не зависят от его внешней лояльности — личной или организационной. Невозможно создать благоприятный моральный климат путем инструктажа или принудительного ознакомления с кодексом поведения государственных служащих. Необходимо, чтобы этот кодекс или инструкции органично сочетались с личными качествами людей, которые проходят кадровый отбор на государ-

1 См.: Государственная служба за рубежом: Реферативный бюллетень № 6. 2004; Эффективность органов власти. М., 2005.

ственной службе. Сторонники интервенционной этики призывают к сознательному формированию метаэтики, в рамках которой обеспечивается общая направленность этического и морального развития государственных служащих, беря в основу ряд исходных личных качеств1. Нравственность рассматривает принципы правильного и неправильного поведения. Такие черты характера, как честность, сострадание являются моральными критериями, по которым индивидуум оценивает уровень правильности или неправильности своего поведения. Этика более сконцентрирована на стандартах допустимого поведения для общественной или профессиональной группы, для членов определенной организации.

Иными словами, в действительности этика является некой теорией, которую выбирает группа людей, объединенных по определенному признаку. С точки зрения интервенционной теории этика представляет собой некую систему координат, в рамках которой профессионал, полагаясь на собственные разум и чувства, может принять правильное решение, но оно будет отражать действия и чувства всего коллектива.

Интервенционная теория предполагает, что, в конечном счете, индивидуум будет свободен в своих решениях и действиях, которые не ограничиваются инструкциями. Однако для эффективного внедрения подобной теории в практику работы государственных организаций необходимо создание благоприятного морального климата, который всегда является главным стимулом, определяющим поведение индивидуумов. Нравственный климат в организации является той основой, которая содействует или, напротив, препятствует правильным решениям индивидуумом этических проблем. На его создание влияют различные факторы. Во-первых, принципы кадрового отбора и последующие процессы внутренней социализации государственных служащих на новом месте работы. Во-вторых, способы, с помощью которых в организации осуществляются лидерские функции и процессы принятия решений. В-третьих, особенности коммуникационных связей внутри организации, прежде всего между различными иерархическими ступенями.

Следовательно, рассматриваемая интервенционная теория включает в себя независимые переменные, на основе которых создается моральный базис, стимулирующий развитие этики самоуважения среди государственных служащих.

1 См.: Оболонский А.В. Этические аспекты регулирования государственной службы // Общественные науки и современность. 2004. № 5.

Статья 71. Виды дисциплинарных взысканий государственных служащих и порядок их наложения

1. К государственным служащим применяются следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) строгий выговор;

4) предупреждение о неполном служебном соответствии;

5) увольнение.

2. Наложение дисциплинарного взыскания производится приказом (распоряжением) соответствующего должностного лица.

До наложения взыскания от служащего, привлекаемого к ответственности, должны быть истребованы письменные объяснения.

За каждый дисциплинарный проступок налагается не более одного дисциплинарного взыскания.

3. Дисциплинарное взыскание, указанное в пункте 1 настоящей статьи, налагается должностным лицом, обладающим правом назначения на государственную должность государственной службы.

4. Служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением должностного лица, обладающим правом назначения на государственную должность государственной службы.

Оставьте комментарий