Правовые основы государственного контроля

УДК 340.132.83

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© Анна Владимировна ЛИПУНЦОВА

Рассматриваются правовые основы осуществления государственного контроля в Российской Федерации. Отмечается, что государственный контроль занимает особое место в механизме правового регулирования, поскольку преследует цели стабилизации и усовершенствования общественных отношений. При этом государственный контроль как важнейшая составляющая государственного управления подлежит правовому регулированию. Анализируются нормативные правовые акты как законы, так и подзаконные, действующие на федеральном уровне и в Тамбовской области, которые устанавливают принципы, формы, субъекты, порядок и особенности проведения контрольных мероприятий в различных сферах управления. Особое внимание уделяется проблеме совершенствования федерального и регионального законодательства в области осуществления государственного контроля. Так, предлагается разработать Концепцию осуществления государственного контроля в Российской Федерации, в которой должны найти отражение базовые положения о государственном контроле независимо от его вида и сферы реализации, среди которых сущность, задачи и цели государственного контроля, принципы, на которых базируется контрольная деятельность, виды, формы и методы осуществления контроля, критерии эффективности контрольных мероприятий, формы взаимодействия государственного и общественного контроля.

Ключевые слова: государство; государственный контроль; нормативные правовые акты; правовое регулирование государственного контроля.

На всем протяжении существования человечества возникающие в обществе отношения подвергались регулированию посредством обычаев, норм морали, религиозных постулатов. С развитием государственности как системы управления делами общества возникла необходимость в правовом регулировании общественных отношений. И сегодня право представляет собой многогранное явление, выступающее средством разрешения задач общества, удовлетворения потребностей и интересов людей.

Правовое регулирование обычно определяют как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения . По мнению А.Б. Венгерова, правовое регулирование можно охарактеризовать как процесс наделения участников общественных отношений правомочиями, обязанностями, ответственностью (дозволениями, запретами, управомочиями), реализации этих правомочий, обязанностей, ответственности, превращения упомянутых участников в субъектов правовых отношений . В.Н. Протасов рассматривает правовое регулирование как установление целесо-

образных отношений между субъектами в определенной социальной сфере через представление им субъективных юридических обязанностей с тем, чтобы вызвать нужное поведение . С категорией «правовое регулирование» тесно связана категория «правовое воздействие», под которым понимают взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей. Верно отмечает С.С. Алексеев, что, определяя правовое регулирование через понятие правового воздействия, следует учитывать, что эти понятия не являются тождественными . Этой позиции придерживаются большинство исследователей. Правовое воздействие — понятие широкое, характеризующее все направления и формы влияния права на общественную жизнь, в т. ч. функционирование права в качестве идеологического, воспитательного фактора. Таким образом, данные понятия соотносятся между собой как часть и целое, поскольку правовое регулирование является одной из форм воздействия права на социальные процессы.

На наш взгляд, контроль, особенно государственный, занимает особое место в меха-

низме правового регулирования. Это обусловлено тем, что государственный контроль в своем общем виде преследует цели стабилизации и усовершенствования общественных отношений. Вместе с тем, контроль, как важнейшая составляющая государственного управления, также подлежит правовому регулированию, что в первую очередь выражается в принятии специальных нормативных правовых актов, которые являются основой осуществления государственного контроля. В силу специфики характера контрольной деятельности, которая «пронизывает» всю систему государственного управления, в данном исследовании не представляется возможным анализ всей обширной правовой базы, регулирующей контрольные полномочия всего механизма государства. В данной статье постараемся проанализировать и унифицировать нормативные правовые акты, закладывающие прочный фундамент государственного контроля.

Основы осуществления контроля заложены, прежде всего, на международном уровне — в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. Данная декларация закрепляет основы государственного финансового контроля, отражая и определяя цели, методы, принципы, формы осуществления контроля, правовой статус контрольного органа, его осуществляющего. Хотя данная декларация посвящена особому виду государственного контроля — финансовому, ее нормы носят общетеоретический характер и служат своеобразным ориентиром при осуществлении государственного контроля различными органами. «Организация контроля является обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами, т. к. такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в ряде случаев и привлечь ви-

новных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем».

Среди международных актов, регулирующих вопросы государственного контроля, можно назвать соглашения о взаимодействии в той или иной областью, различные договоры, совместно разработанные правила, решения. Одной из задач, решаемых данными соглашениями, является обеспечение взаимодействия органов, осуществляющих контроль в соответствующей области, например, соглашение о сотрудничестве в области ветеринарии между правительствами государств-участников; соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов; соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды и др. .

Дальнейшее развитие нормы международного права, касающиеся проблем правового регулирования контроля, находят свое отражение в законодательстве Российской Федерации, которое ввиду своей многоуровневой системы (деление на федеральное, региональное и местное) отличается сложным и разноплановым характером. Во-первых, выделим нормативные правовые акты, которые в той или иной степени затрагивают вопросы осуществления государственного контроля. Вести отсчет истории современного правового регулирования государственного контроля в России можно с 1990-х гг.

Конституция РФ заложила основы построения «нового» государства, с принципом разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 11). Вопросы осуществления государственного контроля напрямую в Основном законе не регламентируются. Однако анализ конституционных норм, закрепляющих правовой статус высших органов государственной власти, позволяет сделать вывод о наличии соответствующих контрольных полномочий и об их конституционно-правовой регламентации. Так, контрольные полномочия Президента РФ, выражающиеся в формировании органов власти, отражены в ст. 83-85, 107, 111 Конституции РФ. Полномочия Федерального Собрания РФ закреплены в ст. 101-103, 111 Конституции РФ, причем, согласно ч. 5 ст. 101, для осуществления контроля за ис-

полнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (единственное прямое указание на контроль со стороны органов государства). В ст. 114 Конституции РФ, посвященной полномочиям Правительства РФ, закреплено положение об осуществлении Правительством РФ мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Ст. 125 Конституции РФ заложена основа осуществления конституционного контроля, посредством разрешения дел о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ и др. Согласно ст. 132 Основного закона, органы государственной власти наделены контрольными функциями в отношении органов местного самоуправления при делегировании им государственных полномочий. Таким образом, нормы Конституции РФ являются своего рода каркасом российской правовой базы осуществления государственного контроля.

Конституционные основы контрольных полномочий высших органов государственной власти находят свое развитие в федеральном законодательстве, которое условно можно разделить на два блока: общее, так или иначе регламентирующее осуществление контроля, и специальное, т. е. непосредственно посвященное правовому регулированию контрольной деятельности. К первому блоку можно отнести Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Второй блок нормативных правовых актов составляют Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной па-

лате Российской Федерации», Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

Как отмечает М.Л. Баранов, в настоящее время на федеральном уровне существует более 260 законов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, в которых зачастую различным образом определены субъекты, объекты контроля, их цели, задачи, права, обязанности. Среди наиболее значимых действующих нормативных правовых актов по вопросам контроля в той или иной сфере общественных отношений можно выделить: в сфере государственного управления — Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и др.; в экономической сфере — Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» (раздел IX. Государственный (муниципальный) финансовый контроль), Федеральный закон Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» и др.; в сфере охраны окружающей среды — Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ «Водный кодекс Российской Федерации», Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ «Лесной кодекс Российской Федерации», Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» и др.

Немаловажную роль в правовом регулировании составляют подзаконные нормативные правовые акты — Указы Президента РФ и

постановления Правительства РФ. Согласимся с точкой зрения М.Л. Баранова, что данные подзаконные акты могут быть разделены на две группы (данная классификация применима и законам) . К первой относятся статутные подзаконные акты, т. е. устанавливающие правовое положение соответствующего федерального органа власти. Например, Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе», Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» и др.

Вторую группу составляют тематические подзаконные акты, регулирующие осуществление государственного контроля в той или иной области. К таким актам можно отнести Указ Президента РФ от 27 марта 1992 г. № 312 «О контроле за экспортом из Российской Федерации ядерных материалов, оборудования и технологий», Указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета», Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1035 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда», Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 1207 «Об осуществлении контроля за внешнеторговыми бартерными сделками и их учета», Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 1394 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов» и др. Как видно из приведенных примеров, данные подзаконные акты утверждают различного рода положения и правила, которые непосредственно регулируют осуществление государственного контроля в той или иной сфере, определяя основания проведения контрольных мероприятий, их форму, методы, периодичность, правовые последствия проведения контроля и т. д.

Анализ федерального законодательства предполагает одновременно и анализ регио-

нального законодательства, затрагивающего вопросы контроля со стороны государственных органов. В соответствии с Уставом Тамбовской области (принят Постановлением Тамбовской областной думы от 30 ноября 1994 г. № 84) региональные органы государственной власти наделены широким спектром контрольных полномочий. Так, глава 14 Устава посвящена полномочиям областной думы, к которым в частности относятся заслушивание ежегодных отчетов главы администрации области (пп. б2 п. б ч. 1 ст. 54); посредством закона установление наименования, полномочий, состава и порядка деятельности контрольно-счетного органа области (пп. б1 п. б ч. 2 ст. 54); наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями области и, соответственно, определение условий и порядка контроля за реализацией переданных полномочий (п. н ч. 2 ст. 54); назначение или отрешении от должности должностных лиц (ч. 3 ст. 54). Согласно ч. 6 ст. 54 Устава, областная дума в установленных пределах и формах осуществляет контрольные функции. Данное положение о контрольных функциях областной думы развито в главе 16 Устава. Так, согласно ст. 56 Устава областная дума осуществляет контроль за соблюдением и исполнением нормативных правовых актов области, исполнением областного бюджета, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области, выполнением программ социально-экономического развития области. Основной формой осуществления такого контроля является направление запросов, заслушивание ответов на вопросы и обращения, рассмотрение докладов, сообщений или информации по интересующим вопросам, относящимся к ведению думы, обращения комитетов областной думы (ст. 56), выражение недоверия должностным лицам администрации области (ст. 77).

Достаточно широк спектр контрольных полномочий главы администрации области. К ним можно отнести функции по назначению, отрешению от должности конкретных должностных лиц, формированию администрации (п. г-д, к, н, т ч. 1 ст. 75); функции по созданию, реорганизации и ликвидации областных государственных унитарных предприятий и учреждений, осуществлению кон-

троля за их деятельностью (п. е ч. 1 ст. 75); функции по обращению с запросом в Конституционный суд РФ о соответствии Конституции РФ Устава области, законов и иных нормативных актов области, изданных по вопросам, отнесенных к ведению (п. р ч. 1 ст. 75); право участия в открытых и закрытых заседаниях областной думы (п. а, б ч. 1 ст. 80).

Установление основ взаимодействия областной думы, администрации области и органов исполнительной власти области предполагает наличие взаимного контроля (Раздел VI Устава). Так, администрация области подконтрольна областной думе, подотчетна по вопросам исполнения областного бюджета и выполнения программ социально-экономического развития области. Уставом Тамбовской области предусмотрен контроль в области образования (ст. 28), в области охраны здоровья населения и окружающей природной среды (ст. 35), в области социальной защиты населения (ст. 40) и др. Отметим, что на территории нашего региона действует Закон Тамбовской области от 25 июля 2011 г. № 41-3 «О Контрольно-счетной палате Тамбовской области», во исполнение которого принят Регламент Контрольно-счетной палаты Тамбовской области от 28 декабря 2011 г. № 1. Данные нормативные акты устанавливают основные направления деятельности Контрольно-счетной палаты Тамбовской области как органа внешнего государственного финансового контроля, формы осуществления государственного контроля и его стандарты, объем контрольных полномочий и обязанностей должностных лиц, порядок подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы.

Подводя итог вышесказанному, отметим, что на сегодняшний день действует большое количество нормативных правовых актов, как законов, так и подзаконных, на федеральном и региональном уровнях, составляющих правовую основу государственного контроля. С одной стороны, такое количество действующих нормативных правовых актов свидетельствует о необходимости осуществления контрольной деятельности в различных сферах управления государства. Уже на протяжении нескольких лет государство, так или иначе, создает систему контроля, которая способствует повышению эффективно-

сти механизма государства, стабилизации системы государственного управления, обеспечению и реализации прав и свобод граждан, воцарению законности и правопорядка.

С другой стороны, данный правовой массив отличается неупорядоченностью и неунифицированностью, что приводит к усложнению правоприменительной деятельности. В целях устранения указанных недостатков возникает необходимость систематизации норм о государственном контроле и в первую очередь выработка единого подхода к содержанию нормативных правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля. К сожалению, на данный момент законодатели не поддерживают данную точку зрения и все чаще издают отдельные нормативные правовые. Так, например, если говорить об общественном контроле, то на сегодняшний день действует Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в котором в полной мере отражены сущность, цели, задачи, принципы и субъекты общественного контроля, формы и порядок его осуществления. Что же касается государственного контроля, то такой нормативный акт не принят, а лишь в отдельных законах в зависимости от сферы деятельности раскрываются формы и методы осуществления контрольных мероприятий. На наш взгляд, в сложившейся ситуации и в силу «многогранности» государственного контроля, который осуществляется в различных сферах, наиболее рациональным выходом, что уже неоднократно обосновывалось в юридической науке, является разработка концепции осуществления государственного контроля в Российской Федерации . Отметим, что в недалеком прошлом были реализованы Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062010 гг., Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг., на данный момент реализуется Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., одной из главных задач которых является повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и в целом всего аппарата государственного управления, в т. ч. и контрольно-надзор-

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

ной деятельности. В данном случае опять же приходится говорить лишь о фрагментарном правовом регулировании. По нашему мнению, в концепции государственного контроля должны отразиться принципиально важные положения о государственном контроле независимо от его вида и сферы реализации, которые станут прочной основой его осуществления и найдут свою дальнейшую конкретизацию в отдельных нормативных правовых актах. В частности, концепция должна отражать сущность, задачи и цели государственного контроля, принципы, на которых базируется контрольная деятельность, виды, формы и методы осуществления контроля, участников данных правоотношений, общие права и обязанности субъектов контрольной деятельности и гарантии их независимости, критерии эффективности контрольных мероприятий, формы взаимодействия государственного и общественного контроля и др. . Таким образом, разработка и принятие такой концепции в целом будет способствовать совершенствованию всей системы государственного контроля, которая приобретет «стройный и однородный вид», пронизанный едиными целями и принципами, и эффективности контрольно-надзорной деятельности отдельных государственных органов.

1. Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2007.

2. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2000.

3. Протасов В.Н. Что и как регулирует право. М., 1995.

4. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2008.

6. Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.

7. Цыгановкин В.А. Правовое регулирование: феноменологический и субстанциональный подходы // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2014. № 15.

1. Teoriya gosudarstva i prava / pod red. N.I. Matuzova, A.V. Mal’ko. M., 2007.

2. Vengerov A.B. Teoriya gosudarstva i prava. M., 2000.

3. Protasov V.N. Chto i kak reguliruet pravo. M., 1995.

4. Alekseev S.S. Obshchaya teoriya prava. M., 2008.

6. Nozdrachev A.F. Kontrol’: pravovye novelly i nereshennye problemy // Zhurnal rossiyskogo prava. 2012. № 6.

Поступила в редакцию 19.02.2015 г.

UDC 340.132.83

Общественный контроль за законностью в сфере государственного управления представляет собой одну из форм отправления демократии, состоящую в реализации прав граждан и общественных объединений участвовать в управлении делами государства, наблюдении за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, их должностных лиц по соблюдению ими законности, прав и свобод граждан и их объединений.

Особенности общественного контроля:

1) осуществляется гражданами и их объединениями (общественными объединениями, политическими партиями и др.);

2) объектом контроля является деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий и учреждений, их должностных лиц;

3) широко применяются меры общественного воздействия;

4) имеет профилактическую и правовосстановительную направленность;

5) осуществляется во взаимодействии с другими способами обеспечения законности.

Субъекты общественного контроля: граждане (физические лица), общественные объединения, политические партии, профессиональные союзы, трудовые коллективы и др.

Основное средство реагирования граждан на факты нарушения законности – жалоба (административная и судебная).

Существуют общее право граждан на обжалование (подача административной или судебной жалобы) и специальное право жалобы (внесудебное и судебное обжалование).

При общем праве жалобы обжалованию подлежат коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действия (решения), в результате которых: нарушены права и свободы граждан, созданы препятствия осуществления гражданином его прав и свобод, незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Жалоба может быть подана в последовательном порядке (сначала в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, а в случае ее неудовлетворения – в суд) или в альтернативном порядке (жалоба подается по выбору субъекта или в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу или в суд).

При судебном обжаловании обращаются в суд с жалобой в срок:

1) три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

2) один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, общественного объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ (законом по отдельным категориям дел могут быть установлены другие сроки).

Решение суда по жалобе: установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Исполнение решения суда: решение суда, вступившее в законную силу, обязательную для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан, подлежит исполнению на всей территории РФ.

Суд информируется об исполнении решения не позднее чем в месячный срок со дня получения жалобы.

Судебные издержки возлагаются на государственный орган, орган местного самоуправления, учреждения, предприятия или объединения, общественное объединение, должностное лицо, государственного служащего в случае признания судом их действия (решения) незаконным, а также если поданная гражданином жалоба вышестоящему органу, должностному лицу была оставлена без ответа либо ответ был дан с нарушением срока.

Общие признаки права на специальную жалобу:

• подается лицом, в отношении которого вынесено постановление о наложении административного взыскания, от его имени адвокатом, потерпевшим, их законными представителями;

• подается в письменной форме;

• подается в орган (должностному лицу), вынесший постановление по делу об административном правонарушении, которое направляется субъекту, полномочному рассматривать жалобу в трехдневный срок;

• направляется субъекту, полномочному рассматривать жалобу в десятидневный срок с момента вынесения постановления;

• рассматривается вышестоящими органами (должностными лицами) или судом в десятидневный срок;

• поданная в срок жалоба приостанавливает исполнение отдельных административных взысканий;

• рассматривается в установленном процедурном порядке.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Пылин, Сергей Владимирович, 2006 год

1. Конституция РФ 1993 г.

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. // СЗ РФ, 1998, № 36, ст. 4466.

3. Всеобщая декларация прав человека 10 декабря 1948 г. // Международное публичное право: СПб. документов. М., 1996. Т. 1.

4. Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291.

5. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.) // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2143.

6. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) // Международное сотрудничество в области прав человека: Документы и материалы. Вып: 2. М., 1993.

10. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // СЗ РФ, 2005, №30, ст.3108.

11. Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ, 2005, №30, ст.3105; Российская газета, 2005, 31 декабря; 2006, 8 февраля.

13. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Российская газета, 2006, 5мая.

14. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. «О собраниях, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СЗ РФ, 2004, № 25, ст. 2485.

15. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ, 2002, № 47, ст. 4634.

17. Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3814; 2005, № 30, ст. 3101.

18. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ, 2006, № 1, ст. 10; № 8, ст. 852.

21. Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ, 1995, № 8, ст. 609.

23. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»// СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4556; 2004, № 35, ст. 3607.

25. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости Съезда народных депутатов

26. РФ и Верховного Совета РФ, 1992, № ю, ст. 457; 1993, № 29, ст. 1111; СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2948.

29. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ, 2002, № 52, ст. 5140; 2005, № 19, ст. 1752.

30. Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ,2006, № 1, ст.7.

33. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»// СЗ РФ, 1995, № 18, ст. 1589.

34. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ // СЗ РФ, 2002, № 30, ст.3012; 2004, № 31, ст.3216; № 45, ст.4377.

36. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 19, ст.685; СЗ РФ, 1995, № 51, ст.4970.

38. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» //СЗ РФ, 1997, № 9, ст.1011.

40. Гражданский кодекс РФ от 30 ноября 1994 г. II СЗРФ. 1994. № 32. № 3301; 2005, №30, ст. 3120.

41. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3823; 2005, № 27, ст. 2717.

43. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности Закона Удмурдской республики «О системе органов государственной власти Удмурдской республики» от 24 января 1997 г. // СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 708.

49. Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» // Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 49, ст. 840.

50. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 г. М., 2002.

51. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2003 г. //Российская газета, 2003, 16 мая.

52. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2004 г. //Российская газета, 2004, 26 мая.

53. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2005 г. //Российская газета, 2005, 26 апреля.

54. Послание Президента Российской Федерации Федеральному

55. Собранию Российской Федерации на 2006 г. //Российская газета, 2006, 11 мая.

56. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г.№1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 1999, Xs 42, ст. 5011.

58. Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726 «Положение о Совете Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, №24, 2392.

60. Указ Президента РФ от 6 ноября 1996 г. № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента РФ» // СЗ РФ, 1996, № 46, ст.5241.

62. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 729 «Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 24, ст.2395.

63. Указ Президента РФ от 20 августа 2004 г. N 1086 «Положение об Экспертном управлении Президента РФ» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст.3542.

65. Российская газета, 2006, 28 марта.

66. Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1083 «Вопросы Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству»// СЗ РФ, 2004, №34, ст. 3539.

67. Указ Президента РФ от 21 января 2005 г. N 56с «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу»// СЗ РФ, 2004, №5, ст.358.

68. Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 «Вопросы Федеральной регистрационной службы»// СЗ РФ, 2004, № 42, ст. 4110.

70. Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1316 «Вопросы Федеральной службы судебных приставов»// СЗ РФ, 2004, № 42, ст. 4111.

71. Указ Президента РФ от 28 июля 2004 г. N 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации за оборотом наркотиков»// СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3234.

72. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-П ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 47, ст.4579.

73. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»// СЗ РФ, 2002, № 7, ст.635; 2005, № 7, ст.503.

74. Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 «О государственном земельном контроле» // СЗ РФ, 2002, № 47, ст.4685.

75. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» // СЗ РФ, 2002, № 49, ст. 4882.

76. Постановление Правительства РФ от 19 августа 2004 г. №418 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст.3554; 2005, № 12, ст. 1042; № 13, ст. 1169.

77. Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле» // СЗ РФ, 2002, № 47, ст.4685.

78. Постановление Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. № 569 «О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2005, № 39, ст. 3953.

79. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»// СЗ РФ, 2004, № 32, ст. 3345.

80. Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»// СЗ РФ, 2004, №40, ст. 3961.

81. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 399 «Об утверждении Положения о Федеральной службе государственной статистики»// СЗ РФ, 2004, № 32, ст. 3346.

82. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»// СЗ РФ, 2002, № 15, ст. 1446.

83. Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования науки»// СЗ РФ, 2004, № 26, ст. 2670.

84. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору 7/ Российская газета, 2004, 15 июля.

85. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 317 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовым рынкам»// Российская газета, 2004, 6 июля.

86. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости»// СЗ РФ, 2004, №28, ст. 2901.

87. Постановление Правительства РФ от 21 декабря 2004 г. N 820 «О государственном пожарном надзоре» //СЗ РФ, 2004, №52, ст.5491.

88. Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения и социального развития»// СЗ РФ, 2004, № 28, ст. 2900; 2004, № 33, ст. 3499.

89. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»// Internet, http://www. government, ru.

90. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20062008 годах// СЗ РФ, 2005, №46, ст.4720.1. ЛИТЕРАТУРА:

91. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., перераб. и доп. — в 2т. — М., 2006.

92. Авакьян С. А. Всенародное обсуждение: опыт и проблемы // Работа Советов: теория и практика. М., 1986.

93. Авакьян С. А. Институты непосредственной демократии в сисгеме местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов Под. Ред. А.В. Иванченко. М., 2004

94. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (Конституционно-правовые проблемы). Ростов н Д, 2002.

95. Акопов Л.В. Демократический контроль как государственно-правовой институт. М., 1997.

96. Адышевский Н.О. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб., 1881.

97. Алексеев С.С. Теория права. М., 1994.

98. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005.

99. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для ВУЗов. М., 2005.

100. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм., доп. М.: Норма, 2006.

101. Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации. Екатеринбург, 2003.

102. Белявский Ф.Н. Исторический очерк государственного контроля в России. М., 1919.

103. Бородушкин И.В. Институт контроля в Российской Федерации: организационно-правовые основы и система контрольных органов. СПб.,2002.

105. Бурмистров А.С. Система организации контроля и надзора в сфере местного самоуправления. М., 2005.

106. Володин А. М., Немчинов А.А. Муниципальная служба. М., 2002.

107. Габричидзе В.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. М., 2004.

110. Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. М., 2006.

111. Государственный и общественный контроль в СССР. М., 1970.

112. Гражданское общество: истоки и современность. СПб., 2002.

113. Гуляев А.П. и др. Контролирующие органы и организации России. М., 2000.

115. Демидов Ф.Д., Королев М.Ф. Управление качеством профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных и муниципальных служащих. М., 2002.

116. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право, 2002, № 3, с. 9-16

117. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право:учебник. М., 2005.

118. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2004 год //Российская газета, 2005, 31 марта.

119. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2005 год //Российская газета, 2006, 15 и 21 июня.

122. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М., 2002.

123. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003.

124. Игнатенко В.В. Правонарушения и юридическая ответственность в избирательном процессе. Иркутск. 2003.

125. Избирательное право и избирательный процесс в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992-1999). М., 2000.

126. Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995-2000). В 2 т. М., 2001.

127. Иконников С.И. Создание и деятельность общественных органов ЦКК РКИ в 1923-1934 гг. М., 1971.

128. Кин Д. Демократия и гражданское общество: о трудностях европейского социализма, перспективах демократии и проблеме контроля над социально-политической властью. М., 2002.

130. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. 4-еизд., перераб. и доп. М., 2006.

131. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научных трудов / Под. Ред. А.В. Иванченко. М., 2004.

132. Контрольные органы и организации России: Учебник // Под ред. проф. АЛ-Гуляева. М., 2000.

133. Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах. М., 2002.

134. Контролирующие органы и организации России: Компетенция и полномочия. / Под ред. Гуляева А.П. М., 2000.

135. Королев С.Ю. Государственный контроль за охраной и использованием земель в Российской Федерации. М., 2002.

136. Кочернин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. М., 2000.

137. Крикунов А.В. Сущность, организация и перспективы контроля в Российской Федерации. СПб., 2001.

139. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. — М., 2006.

140. Лазарева В.А. Судебная власть. Судебная защита. Судебный контроль: понятие и соотношение. Самара, 2000.

141. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юрид. лит., 1988.

142. Лучин В.А. Общественный контроль на выборах и референдуме: Справочник для наблюдателя. М., 2001.

143. Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994.

144. Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права, 2001, №9.

145. Марков К.В. Государственный контроль. М., 2004.

146. Материалы парламентских слушаний «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации» // Выборы. Законодательство и технологии. 2002, № 10, с. 2-11.

148. Муниципальная наука: теория, методология, практика/А.Г.Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев и др. М., 2003.

149. Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений, изд. 3-е, перераб., доп. /Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.

150. Материалы парламентских слушаний «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации» // Выборы. Законодательство и технологии. 2002. № 10. С. 2-11.

151. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». М., 2003.

152. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М.: изд-во НОРМА, 2000.

154. Парламентское право России / Под ред. д.ю.н., профессора Хабриевой Т.Я./ М., 2003.

155. Петренко Е.Г. Конституционно-правовые аспекты взаимодействия России и Совета Европы в области контрольных механизмов и институтов по соблюдению прав и свобод человека: Автореф. дис. на соиск. учен, степ. канд. юрид. наук. -Б.м., 2003.

156. Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998.

157. Пожарский Д.В. Контрольно-надзорная функция современногогосударства. М., 2004.

158. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1998.

159. Прокурорский надзор: Учебник. /Под общ. ред. Винокурова Ю.Е. М., 2005.

160. Пылин В.В. Муниципальное право Российской Федерации. СПб., 2005.

161. Пылин В. В. Роль критики в системе местного самоуправления. СПб., 2002.

162. Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9.

163. Разаренков Ф.С. Государственный и общественный контроль в СССР. М.: Наука, 1970.

164. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб., 2003.

165. Руденко В.Н. «Народное вето» как институт непосредственной демократии // Государство и право, 2004, № 3.

166. Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. N 4.

167. Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов. М., 2004.

168. Сандевуар П. Контроль за деятельностью Государственной администрации во Франции. М., 1994.

169. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005.

170. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право, 2002, № 12.

171. Системы контроля за использованием муниципальных финансов и муниципальной собственности. М., 1999.

173. Слива А.Я. Контрольная деятельность Советов: Состояние и рез&рвы перестройки. М.: Политиздат, 1987.

175. Собянин А.А., Суховольский В.Г. Как организовать контроль на выборах?-М.,1995.

176. Спайрер Герберт Ф., Спайрер JI. Анализ данных при контроле за соблюдением прав человека / Пер. с англ. Иванчикова А. М., 1998.

177. Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М.: Юридическая литература, 1987.

178. Современный парламент: Учебник / Под общ. ред. д.ю.н. Булакова О.Н./М., 2005.

179. Соменков А.Д. Бюджетный контроль в зарубежных странах. Элиста, 1999.

180. Тарасов A.M. Президентский контроль: понятие и система. Учебное пособие. СПб., 2004.

181. Терещенко JI.K. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права, 2004, №10.

182. Тихомиров Ю.А. Конституционное право: уроки прошлого и взгляд в будущее // Правоведение, 1992, № 6.

183. Тихомиров Ю.А. Публичное.право. Учебник. -М., 1995.

184. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001.

186. Хиль-Роблес Альваро Парламентский контроль за администрацией (инструмент омбудсмана). М., 2004.

187. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория й практика. М., 1998.

188. Чиркйн В.Е. Публичное управление: Учебник. М., 2004.

189. Чиркин В.Е. Конституционные принципы социально-экономической структуры, политической системы и духовной жизни общества // Сравнительное конституционное право. М., 1996.

190. Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

191. Шохин С.О., Воронина Л.И. Бюджетно-финансовый контроль и аудит: теория и практика применения в России. М., 1997.

192. Шугаев А.А. Общественный контроль профсоюзов за соблюдением законодательства о труде. М., 2003.

193. Шевлоков В.З. Формирование конституционных основ финансового контроля государства. Нальчик, 2003.

8.10. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

Джанаев Георгий Русланович, аспирант кафедры правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ

Аннотация: Представленная статья посвящена исследованию специфики системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Выявленные в настоящей статье особенности формируют научно-практическую основу для последующего диссертационного исследования автора статьи в области правового регулирования указанного института. Ключевые слова: финансовый контроль, государственный финансовый контроль, организация контроля, проблемы организации контроля.

LEGAL BASES OF THE STATE FINANCIAL CONTROL IN RUSSIA

В настоящее время в России отсутствует не только единая система финансового контроля, но и единая концепция ее формирования. Формирование органов государственного и негосударственного финансового контроля в Российской Федерации все еще продолжается. Свою специфику на этот процесс накладывает пока еще становление рыночной экономики. Можно констатировать, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, а также факторов, вызывающих эти проблемы.

Тем или иным проблемам организации финансового контроля в Российской Федерации уделялось внимание в научной литературе. Базируясь на выделенных различными авторами проблемах организации финансового контроля в Российской Федерации, можно определить две большие группы этих проблем.

Во-первых, это проблемы, связанные со слабой нормативно-правовой базой, регламентирующей осуществление финансового контроля в Российской Федерации. Эту группу составляют такие правовые упущения, как:

— отсутствие четкой законодательной определенности полномочий контрольных органов;

— смешение контрольных функций органов, пересечение их сфер деятельности;

— неопределенность круга объектов финансового контроля; отсутствие алгоритма и порядка реагирования на выявленные нарушения как органов, так и объектов контроля; низкая оперативность принятия нормативных правовых актов, регулирующих деятельность по осуществлению финансового контроля; отсутствие четких внутренних стандартов составления нормативно-правовых актов;

— «оторванность» стратегического финансового контроля от текущего финансового контроля.

Так, в Конституции РФ лишь затронут вопрос о финансовом контроле и контрольных органах. В статье Бюджетного кодекса РФ «Понятия и термины, применяемые в настоящем кодексе» отсутствует термин «финансовый контроль» Кроме того, в Бюджетном кодексе отсутствует полный перечень органов, наделенных полномочиями финансового контроля.

Вторую группу проблем составляют проблемы, связанные с недостатками работы органов финансового контроля. К этой группе относятся такие проблемы, как: недостаточность и неправомерность мер по исполнению доходной части бюджета (сбор налогов и сборов, установление различных льгот и освобождение от уплаты платежей, растущая задолженность перед бюджетом); невыполнение требований соответствующих нормативных актов; отсутствие должного контроля за эффективным расходованием государственных финансовых средств, в том числе иностранных займов, полученных под гарантии Правительства РФ; нарушения самими контрольными органами действующего законодательства; нецелевое расходование средств; функциональная разобщенность органов финансового контроля и некоторые другие проблемы.

Проблемы финансового контроля определяются как внутренними, так и внешними факторами. В числе внутренних факторов можно выделить такие факторы, как стиль работы руководителей всех уровней власти, определение и документальное закрепление процедур контроля, налаженность системы информационного обеспечения.

К внешним факторам, определяющим проблемы финансового контроля в Российской Федерации, относятся уровень развития экономики, уровень развития законодательной базы, налоговая политика государства, соблюдение действующего законодательства и ряд других факторов.

Реформы, направленные на разрушение вертикалей тоталитарного контроля, привели Россию к состоянию отсутствия адекватной государственной контрольной системы, необходимой для решения новых демократических задач. Реструктуризация существующей в стране системы финансового контроля необходима, поскольку эта система перестала выполнять свое назначение. В печатных отчетах контрольных органов постоянно публикуются факты финансовых нарушений: нецелевое использование и невозврат государственных средств, неэффективное использование денежных средств, неправомерные расходы денежных средств и иные финансово-хозяйственные нарушения.

Все вышеописанные негативные моменты существующей системы финансового контроля требуют создания соответствующей системы государственного финансового контроля, основанной на создании надежной правовой базы реформирования существующей структуры и реорганизации методов действия. Такой адекватной системы финансового контроля требуют сложившиеся в стране и в мире социально-политические и хозяйственные условия, постоянно расширяющиеся сферы деятельности хозяйствующих субъектов, а также нарастание информационных

Джанаев Г. Р.

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

потоков и тенденция к преобразованиям субъектов хозяйствования.

Таким образом, для выведения российского государственного финансового контроля на уровень развитых государств, где финансовый контроль действительно эффективен, необходимы существенные преобразования в системе финансового контроля.

Итак, для формирования развитой системы финансового контроля следует предпринять ряд важных шагов:

— сформировать системную и завершенную нормативноправовую базу, подвергнув систему финансового контроля четкой стандартизации;

— провести реформу в организационных структурах финансового контроля; привести методологическую основу в соответствие с современными условиями;

— сформировать новую систему процедур контроля (методическую базу);

— создать целостные научно-исследовательскую и учебную базы (в том числе для формирование системы кадрового обеспечения);

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

— организовать соответствующую информационнокоммуникационную инфраструктуру; обеспечить материально-техническое (в том числе и социально-бытовое) и финансовое функционирование контролирующих органов.

Законодательная база государственного финансового контроля включает в себя соответствующие нормативноправовые акты, регламентирующие работу органов финансового контроля. Однако данные акты, имеющие в большинстве своем локальный характер, лишь обеспечивают возможность создания некоей объединенной правовой базы, справедливой для всей системы государственного финансового контроля и способной обеспечить ее дальнейшее реформирование и развитие. Логичнее и последовательнее было бы разработать единый и общий для всей системы финансового контроля нормативноправовой документ, отталкиваясь от которого возможно дальнейшее создание отдельных контрольных актов. При этом изменению подвергнутся существующие структуры и органы финансового контроля, а также будут созданы дополнительные органы.

Требованиями для построения системы нормативноправовых актов финансового контроля выступают: непротиворечивость нормативно-правовых актов финансового контроля (в том числе отсутствие несоответствий в терминологии, названиях и т.д.), исключение возможного дублирования документов, регулирующих те или иные сферы финансовой и управленческой деятельности; иерархичность уровней финансового контроля; четкий порядок разработки, согласования и применения нормативно-правовых актов, регулирующих систему финансового контроля.

Проблему отсутствия единой законодательной базы можно решить с помощью федерального закона о финансовом контроле. В законе обязательно должны быть предусмотрены и четко определены: понятие финансового контроля; единые принципы финансового контроля; перечень органов финансового контроля, их функции, сфера деятельности и порядок взаимодействия; классификация нарушений и недостатков, выявляемых финансовым контролем; порядок принятия контрольных мер и санкций по выявленным нарушениям.

Поскольку основные контрольные функции в области финансового контроля возложены на структурные подразделения Министерства финансов (Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная таможенная служба, Контрольноревизионное управление, Федеральное казначейство), не-

обходимо четкое законодательное закрепление компетенции каждого из них. Помимо разделения полномочий этих подразделений, необходимо четко определить порядок их взаимодействия.

Эффективный контроль возможен только при взаимодействии всех видов финансового контроля — парламентского, административного и независимого (аудиторского). Регулирующим нормативным правовым актом в этом случае может стать специальный указ, устанавливающий порядок взаимодействия органов государственного и негосударственного контроля.

Необходимо упорядочить систему органов государственного финансового контроля исполнительной власти, разграничить функции между ними и даже отдельными их подразделениями. Сегодня этот вопрос особенно актуален во взаимоотношениях между подразделениями Министерства финансов России, налоговых и других органов, которые непосредственно осуществляют государственный финансовый контроль за поступлением и расходованием бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов.

Решение проблемы разграничения компетенций контрольных органов предлагает В.В. Бурцев. Так, в соответствии с их компетенцией он разделяет органы, на которые возложены функции контроля в сфере финансовой деятельности, следующим образом:

«Органы финансового контроля общей компетенции. Они осуществляют контроль в отношении достаточно широкого круга объектов и вопросов согласно сферам своей деятельности. Такими органами, в частности, являются: Счетная палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ, Департамент государственного финансового контроля и аудита Министерства финансов России, территориальные контрольно-ревизионные управления Министерства финансов России, Главное контрольное управление Президента РФ (а также региональные отделения указанных органов, созданные при администрациях (правительствах) субъектов РФ, органы государственного финансового контроля, осуществляющие отдельные функции финансового контроля, подразделения парламента РФ и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ (например, бюджетно-финансовые комиссии, комитеты, рабочие группы, созданные для проработки тех или иных вопросов, связанных с государственными финансами) и др.

Органы финансового контроля отраслевой компетенции. Они осуществляют контроль в конкретных отраслях (в некотором смысле термин «отраслевой контроль» синонимичен термину «ведомственный контроль»). В большинстве своем это органы финансового контроля в составе федеральных и республиканских министерств, ведомств и иных органов государственной власти и управления, осуществляющие финансовый контроль в определенных отраслях или видах деятельности (например, Департамент страхового надзора Минфина России, Департамент инспектирования кредитных организаций Банка России и др.).

Органы финансового контроля межотраслевой компетенции. Они контролируют определенные сферы финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля вне зависимости от их отраслевой принадлежности (например, Федеральная налоговая служба России, органы Федерального казначейства России, Федеральная таможенная служба России, иные органы государственной власти).

Органы финансового контроля специальной компетенции. В принципе они также осуществляют контроль вне зависимости от отраслевой принадлежности объектов кон-

троля, но их контроль ограничен достаточно узкими вопросами, т.е. их контроль носит достаточно узконаправленный характер (например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральная служба по финансовым рынкам, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству и др.)»

Представляется, что органы муниципального финансового контроля по-прежнему могут находиться вне системы органов государственного финансового контроля. Однако деятельность органов муниципального финансового контроля должна оставаться под надзором государства. Степень этого надзора и должна быть определена законом о финансовом контроле. Таким образом, федеральный закон о финансовом контроле должен урегулировать контроль над федеральными финансовыми средствами и финансовыми средствами субъектов РФ.

Становится почти необходимостью создание специального совета, основной функцией которого будет координация работы органов финансового контроля. В состав данного совета войдут представители законодательной и исполнительной власти федерального уровня, представители судебно-правовой системы, руководители контролирующих органов и их подразделений, представители налоговых и правоохранительных органов, а также представители Президента, Генерального прокурора, Уполномоченного по правам человека, ученые и практики. Совет сможет объединить усилия субъектов финансового контроля, согласовать их разрозненные на данный момент действия.

Все вышесказанное позволяет определить основную задачу по совершенствованию правовых и организационных основ финансового контроля: создать на территории РФ единую систему финансового контроля, регулируемую соответствующей единой системой законодательных актов.

Процессы либерализации экономической системы и развития рыночной экономики не противоречат созданию системы строгого финансового контроля за бюджетным процессом и целевым расходованием финансовых ресурсов страны. Наоборот, сложившиеся экономические и социальные условия влекут за собой дальнейшее развитие единой системы финансового контроля.

Таким образом, основными проблемами организации финансового контроля в Российской Федерации являются: отсутствие четкой и полной нормативно-правовой базы и собственно самого определения финансового контроля в законодательстве, отсутствие единого федерального закона о системе финансового контроля; организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации; законодательно не определены статус органов финансового контроля РФ и ее регионов, место и роль каждого субъекта финансового контроля в его целостности; отсутствует четкое разграничение сфер деятельности, что вызывает многочисленные коллизии и перекладывание ответственности; органы контроля слабо взаимодействуют между собой, присутствует некоторая разобщенность в приоритетах деятельности контрольных органов; отсутствует единая информационная база, единый методологический подход к процессу осуществления контроля.

Система финансового контроля является составным элементом всей системы финансовой деятельности государства, поэтому подход к поиску путей решения проблем организации финансовой деятельности государства должен быть единым и для решения проблем организации финансового контроля.

Список литературы:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // СЗ РФ, 26.01.2009, №4, ст. 445

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ // РГ, №153-154, 12.08.1998.

3. Бурцев В.В. Построение современной системы государственного финансового контроля в свете необходимости укрепления российской государственности // Менеджмент в России и за рубежом. 2010. №2.

4. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М., 2008.

5. Денисенко В.В. Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля // Современное право. 2006. №3.

6. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2009.

7. Васильев М.В. Стратегии развития системы государственного финансового контроля в России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2008. №10.

8. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М., 2008.

9. Шевлоков В.З. Организационные основы создания государственного финансового контроля // Аудит и финансовый анализ. 2007. №1.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Reference list:

1. The constitution of the Russian Federation (it is accepted by national voting of 12/12/1993)

2. The budgetary code of the Russian Federation from 7/31/1998 №145-ФЗ

4. Burtsev of Century of Century the State financial control: methodology and the organization. М, 2008.

5. Denisenko V.V. Perfection of legal maintenance of system of the state financial control//the Modern right. 2006. №3.

6. Grachev E.U. Problem of legal regulation of the state financial control. М, 2009.

8. Rodionova V. M, Shlejnikov V. I. Financial control. М, 2008.

РЕЦЕНЗИЯ

Статья посвящена исследованию правовой природы государственного финансового контроля в РФ.

В статье автор подчеркивает отсутствие в современной России единой концепции формирования системы финансового контроля. Автор статьи считает, что работа по формированию всей системы финансового контроля в целом и контрольных органов в частности, проводимая в стране, пока недостаточно эффективна. Неэффективность этой работы можно связать с отсутствием образцов, которые могли бы служить ориентиром в формировании контрольной системы. При этом работу по совершенствованию организации финансового контроля необходимо начинать с выявления существующих проблем, ограничивающих достижение поставленных задач, что и приводится в статье.

Автор называет основными проблемами организации финансового контроля в Российской Федерации отсутствие четкой и полной нормативноправовой базы и собственно самого определения финансового контроля в законодательстве, отсутствие единого федерального закона о системе финансового контроля; организационная структура органов государственного финансового контроля недостаточно отражает специфику государственного устройства Российской Федерации; нек. др.

В статье автор отмечает, что система финансового контроля является составным элементом всей системы финансовой деятельности государства, поэтому подход к поиску путей решения проблем организации финансовой деятельности государства должен быть единым и для решения проблем организации финансового контроля.

Настоящая статья в данном ракурсе представляет особый научноправовой интерес и рекомендована к публикации, поскольку в ней обстоятельно показано, как можно способствовать совершенствованию законодательства в заявленной сфере.

Директор филиала

Московского государственного

открытого университета г. Кропоткина,

доктор юридических наук, профессор

Савин В. И.

Оставьте комментарий