Проблемы административного права на современном этапе

Н.С. Посулихина*

Актуальные проблемы административного права и процесса

Аннотация. В статье рассмотрены проблемы организации института административного судопроизводства, отсутствия закона об административных процедурах, несформированности централизованной системы государственного контроля за качеством работы медицинских организаций, множественности процессов в административном праве, разработки собственной административно-процессуальной формы, реформирования КоАП РФ, обоснованности наделения субъектов РФ правом установления административной ответственности, соотношения административных правонарушений и преступлений, развития института административной преюдициальности, предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Ключевые слова: административное судопроизводство, административные процедуры, административно-процессуальное законодательство, множественность процессов, административный процесс, административно-процессуальная форма, реформирование, административно-деликтное регулирование, административные правонарушения, административная преюдициальность, государственные услуги, электронный документ.

января — 4 февраля 2015 г. в Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина (МГЮА) состоялась Зимняя школа молодых ученых — 2015 «Продвижение юридических школ на российском научном пространстве». В рамках научного мероприятия было проведено несколько круглых столов, в том числе по актуальным проблемам административного права и процесса, на котором получили освещение научные изыскания доктора юридических наук, профессора Воронежского государственного университета Ю.Н. Старилова, а также молодых ученых Зимней школы, представлявших различные юридические школы России. В ходе заседания были рассмотрены три основных направления в развитии административного права и процесса: организация института административного судопроизводства, институт административных процедур и комплекс суждений, связанных с реформированием действующего КоАП РФ. Научно-правовой анализ представленных вопросов целесообразно начать с апеллирования к основным положениям Конституции РФ, а именно к конституционно установленным терминам «административное законодательство» и «административно-процессуальное законодательство».

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся административное и административно-процессуальное законодательство, однако официальное толкование такой дефиниции, как «административно-процессуальное законодательство», до

настоящего времени отсутствует. В связи с этим возникает проблема понимания сущности одной из ключевых категорий административного права и процесса.

Административное законодательство должно развиваться согласно конституционно-правовым установлениям. Тем не менее в настоящее время имеет место не реализованный потенциал Конституции в системе административно-правового регулирования. Это связано с отсутствием закона об административных процедурах, то есть закона о порядке принятия правовых актов управления. Данный факт указывает на отрицание какой-либо правовой государственности в сфере исполнительной власти, умаление господства Конституции как основного признака правового государства. В свою очередь, принятие закона об административных процедурах позволило бы минимизировать усмотрение чиновников. Как особо отметил Ю.Н. Старилов в своем выступлении, смысл существования административного права в целом заключается в подчинении публичного управления закону.

Если экстраполировать рассмотренные выводы на сферу здравоохранения, правильным решением проблемы несформированности централизованной системы государственного контроля за качеством работы медицинских организаций представляется реализация правовой процедуры лицензирования профессиональной деятельности медицинских работников в общей системе административных процедур. Внедрение указанной меры в практику будет способствовать проведению эффективной оценки

*

© Посулихина Н.С., 2015

Посулихина Наталья Семеновна — аспирант кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.

Зимняя школа — 2015

уровня квалификации специалистов и, как следствие, — повышению качества предоставляемой медицинской помощи, а также решению целого ряда стратегических задач, отмеченных в прогнозе социально-экономического развития РФ, среди которых: существенное улучшение демографических показателей и показателей состояния здоровья населения; снижение общего коэффициента смертности, в том числе среди трудоспособного населения; увеличение средней продолжительности жизни; создание системы здравоохранения, способной конкурировать со здравоохранением развитых европейских стран; повышение влияния профессиональных врачебных объединений и медицинских организаций на принятие решений в сфере здравоохранения.

Следующим дискуссионным вопросом представляется тезис о множественности процессов в административном праве. Придерживаясь точки зрения профессора Ю.Н. Старилова, следует подчеркнуть, что процесс должен быть один. Следовательно, административный процесс — это административное судопроизводство. Вместе с тем целесообразно уточнить, что в настоящее время существует сложная дискуссия по вопросу определения административного процесса. Использование гражданско-процессуальной и арбитраж-но-процессуальной форм для административного права обусловлено нормами действующих правовых актов. Профессор Ю.Н. Старилов убежден, что сложившаяся ситуация противоречит правовой природе процессуальных отношений. Учитывая тот факт, что реализация гражданско-правовых норм осуществляется посредством гражданско-процессуальной формы, бесспорна необходимость создания для административного права административно-процессуальной формы, полноценно функционирующей со своими собственными атрибутами, механизмами, закрепленными в таком нормативно-правовом акте, как Кодекс административного судопроизводства. Например, в Украине с 1 сентября 2005 г. начали действовать административные суды. Что касается Российской Федерации, то в настоящее время имеет место только обсуждение проекта Кодекса административного судопроизводства. В контексте рассматриваемой проблематики возникает следующий вопрос: уместно ли инициировать процесс принятия Кодекса административного судопроизводства, если отсутствует закон об административных процедурах? По мнению Ю.Н. Ста-рилова, первоочередной по значимости мерой является разработка закона об административных процедурах, устанавливающего четкие правила принятия актов управления. В противном случае отсутствует нормативная основа для оспаривания того или иного административного акта.

Основным аргументом, к которому прибегают ученые — гражданские процессуалисты в

целях формирования доказательственной базы, оправдывающей идею главенствующего положения гражданско-процессуальной формы, — это ее универсальность. Указанная характеристика получила отражение в возможности решения любого правового спора за счет преимуществ гражданско-процессуальной формы. В то же время рассмотренный подход вступает в противоречие с механизмом дифференциации публичного и частного права, принципом разделения властей, учением о субъективных публичных правах человека и гражданина, о действиях административной власти, о взаимоотношениях гражданина и должностного лица. Таким образом, оптимальная универсальная гражданская форма представляет собой весьма неопределенную материю, порождающую большое количество научных дискуссий.

Еще одним спорным направлением развития административного регулирования является реформирование КоАП РФ. Период с момента принятия КоАП РФ и по настоящее время характеризуется внесением многочисленных поправок, что предопределяет существование мнения о несовершенстве столь масштабного нормативно-правового акта. Однако позиция Ю.Н. Старилова однозначно отражает мысль о том, что внесение изменений и дополнений в большом количестве обусловлено принятием новых федеральных законов, устанавливающих правила государственного управления в сфере деятельности того или иного органа исполнительной власти. Важно отметить, что в КоАП РФ вносятся изменения не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ. Данное обстоятельство порождает многочисленные споры среди ученых-админи-стративистов по вопросу обоснованности наделения субъектов РФ правом установления административной ответственности. Например, профессор Ю.Н. Старилов неоднократно доказывал необходимость введения запрета на установление административной ответственности для субъектов РФ в связи с тем, что порой мера неблагоприятных последствий в результате нарушения норм административного права сравнима либо превышает меру уголовной ответственности. Реализация указанного постулата на практике позволила бы создать чистоту административно-деликтно-го регулирования, уменьшить массив админи-стративно-деликтного законодательства, а также усилить значимость самого административно-де-ликтного закона.

При анализе перспектив реформирования действующего КоАП РФ необходимо обратить внимание на существование идеи создания двух кодексов, материального и процессуального. Безусловно, данная позиция имеет право на существование. Тем не менее наиболее рациональной представляется точка зрения Ю.Н. Старилова, указывающего на то, что в настоящее время не

исчерпаны все значимые возможности улучшения административно-процессуальной формы в рамках действующего КоАП РФ, и поспешность в его реформировании может привести к деструктивному результату.

Для полноценного освещения существующих проблем в сфере административно-правового регулирования следует расширить диапазон рассматриваемых направлений путем включения целого ряда позиций, освещенных молодыми учеными Зимней школы. Например, в своем докладе «К вопросу о соотношении административных правонарушений и преступлений» аспирантка кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина А.В. Ми-кая затронула сложнейшую для подавляющего большинства постсоветских государств проблему разграничения преступлений и административных правонарушений. В рамках выступления докладчиком была отражена научная полемика по данному вопросу как в ее ретроспективе, так и в современных реалиях, а также раскрыты положения концепции «criminal matter» или «уголовного права в широком смысле», сформулированной Европейским Судом по правам человека. На примере анализа норм Федерального закона «О защите конкуренции» А.В. Микая продемонстрировала несоответствие отдельных положений действующего законодательства РФ требованиям международно-правовых стандартов, которые, в случае если государство декриминализирует и выводит за границы формального уголовного права определенные деяния, обязуют его сохранить при производстве по делу все гарантии, предусмотренные для производства по уголовным делам (презумпцию невиновности, право на защиту, право на обжалование и др.).

Аналогичная проблематика была затронута в выступлении аспиранта кафедры уголовного права НИИ Высшая школа экономики О.Е. Одоева на тему «Взаимосвязь норм административно-де-ликтного и уголовного законодательств в странах СНГ». Как отметил автор, деструктивное влияние западноориентированных центробежных сил, растаскивающих хрупкую материю СНГ, является одним из ключевых факторов ухудшения криминогенной обстановки в странах, образующих Содружество. В этой связи представляет интерес обращение к правопорядкам в части, устанавливающей предупредительные механизмы и превентивные средства воздействия на преступность. Одним из наиболее эффективных способов предупреждения преступлений, по мнению О.Е. Одоева, является конструирование уголовно-правовых норм, обусловленных признаком административной преюдиции. При этом в обозначенном контексте сравнительно-сопоставительный метод исследования позволит выявить

как достоинства, так и недостатки правового регулирования института административной пре-юдициальности.

Стратегия модернизации административно-правового регулирования в том числе включает проблемные вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. В рамках своего выступления аспирант кафедры правовых дисциплин Института международного бизнеса и права Санкт-Петербургского национального исследовательского университета информационных технологий, механики и оптики И.В. Боровков, отметил, что граждане РФ положительно относятся к системе электронного документооборота и активно ею пользуются в различных сферах деятельности. Российское законодательство предусматривает возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, однако практический опыт показывает, что современные технологии с большим трудом внедряются в работу органов государственной власти и местного самоуправления. Способами решения указанной проблемы, по мнению докладчика, могли бы стать мероприятия по принятию Федерального закона «Об электронном документе» и единого регламента по оказанию государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Особое внимание, с точки зрения И.В. Боровкова, стоит уделить организации форм сотрудничества государства и субъектов предпринимательства в сфере проектов электронного документооборота, обязательному повышению квалификации государственных и муниципальных служащих в сфере электронного документооборота и введению рейтинговой системы для органов государственной власти и местного самоуправления в части предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

С учетом изложенного обозначим основные гипотезы проведенных исследований:

1) учитывая результаты судебной реформы, целесообразно отметить, что административное судопроизводство становится сегодня междисциплинарным с явными признаками и принципами правового регулирования;

2) в предмет административного права входит административное судопроизводство как процессуальная форма рассмотрения особых административно-правовых споров;

3) сущность деятельности органов государственной власти, должностных лиц при рассмотрении конкретных дел базируется на необходимости утверждения законодательства об административных процедурах, призванного установить барьеры для произвольного управления.

Материал поступил в редакцию 21 февраля 2015 г.

Ордина Ольга Николаевна, доцент кафедры административного права Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук.

Постоянно растет число источников административного права, регулирующих отношения в различных сферах государственного управления, а эффективность их применения остается низкой, поэтому особенно актуальной является проблема повышения качества административно-правового регулирования, поиска новых методов правового воздействия. Эти проблемы успешнее всего могут быть решены в ходе систематизации источников административного права, которая позволит им выйти на новый уровень своего развития и повысить эффективность административно-правового регулирования.

Ключевые слова: нормативный правовой акт, источники права, административное право, систематизация.

Problems of systematization and proposals on improvement of the system of sources of administrative law

O.N. Ordina

Key words: normative lawful act, sources of law, administrative law, systematization.

В настоящее время вопрос о систематизации источников административного права и путях их модернизации приобретает особое значение. Это объясняется повышенным вниманием к административному праву в целом, утраченному со времен перехода к рыночной экономике. В начале 90-х годов прошлого века казалось, что для развития экономики достаточно экономической свободы и саморегуляции, что определило задачи реформирования, которые заключались в борьбе с административными методами управления. В результате реформ государственное воздействие на общественную жизнь значительно сократилось и стало слабее, чем в государствах с хорошо развитой экономикой. Негативные последствия ослабления государственного управления сказываются на замедлении темпов экономического развития. В таких условиях административное право как регулятор общественных отношений в сфере государственного управления стало более востребованным.

Для источников современного административного права характерно их кардинальное обновление. По своему содержанию их обновленная система должна соответствовать смыслу и целям осуществляемых в стране реформ, поэтому в работе по систематизации на первый план выдвигается идея совершенствования форм и содержания источников административного права. Учеными отмечается, что «наибольший эффект работа по кодификации законодательства может дать после завершения радикальной его модернизации при определенном накоплении нормативного материала» <1>.

<1> Рахманина Т.Н. Актуальные вопросы кодификации российского законодательства // Журнал российского права. 2008. N 4. С. 30.

Актуальна разработка проблем кодификации норм административного права в контексте развития международного права. Выросло влияние на процесс кодификации административного права европейских стандартов, что отвечает общей тенденции усиления влияния норм международного права на развитие национальных законодательств <2>. В результате глобализации формируются новые ценностно-нормативные регуляторы. Не правильно было бы отвергать опыт зарубежных стран в систематизации и кодификации источников права. Но при этом следует избегать механического заимствования опыта.

<2> См.: Там же. С. 34.

Нормы административного права упорядочивают наиболее важные общественные отношения в сфере государственного управления, обеспечивают охрану общественных отношений, урегулированных правом, поэтому одной из центральных проблем, стоящих перед наукой административного права, является создание научно обоснованной концепции систематизации и кодификации норм административного права.

Одной из проблем систематизации современного административного права является ее предмет, который составляют все источники: нормативные административно-правовые акты, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, судебные решения, административные нормативные правовые договоры. Кроме нормативных правовых актов, систематизация других видов источников административного права в стране не проводилась никогда.

Целями систематизации административного законодательства являются обеспечение согласованности административного законодательства, сокращение множественности нормативных административно-правовых актов, ликвидация коллизий и пробелов в правовом регулировании. При систематизации административного законодательства следует избирать различные ее формы.

Следует провести инкорпорацию административного законодательства путем издания различных сборников. Большое значение будет иметь консолидация нормативных административно-правовых актов, которая позволит упорядочить нормативный материал и обеспечить правоприменителям удобство в пользовании им. Используя опыт Франции, можно предложить выстроить структуру актов систематизации следующим образом: федеральный закон, регламентирующий ту или иную сферу государственного управления; постановления Правительства России; ведомственные акты; судебная практика. Но самый перспективный путь развития административного законодательства — это кодификация, позволяющая достичь единого, юридически цельного регулирования в отрасли административного права и ее институтах.

В процессе систематизации целесообразно: 1) установить пробелы в административно-правовом регулировании; 2) укрупнить законодательные акты, регулирующие однородные административно-правовые отношения, а также консолидировать акты не только одинаковой, но и различной юридической силы; 3) определить подотрасли, институты административного права, в которых действующие административно-правовые нормы рассредоточены и нуждаются в кодификации либо консолидации; 4) принять меры по преобразованию системы административного законодательства по подотраслям, институтам, обеспечить максимальную целостность и согласованность административно-правовых норм.

Указы Президента России издавались и издаются в большом количестве, что затрудняет их систематизацию и анализ. Но они, как и все другие нормативные правовые акты, нуждаются в систематизации. Указы, имеющие нормативный характер и содержащие нормы административного права, следует обобщить и издать в виде отдельного сборника. Данная мера позволит устранить имеющиеся противоречия между указами Президента, исключить дублирование и будет способствовать их системности.

Основной формой систематизации нормативных актов федеральных органов исполнительной власти является инкорпорация, представляющая собой простую систематизацию актов по хронологическому принципу, по алфавиту, по отраслям права, правовым институтам (в виде сборников нормативных актов). При осуществлении этой деятельности можно рекомендовать использование в первую очередь принципа планирования, который будет способствовать совершенствованию деятельности по созданию нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Планирование систематизации этих актов обусловлено прежде всего требованием согласования правотворческой деятельности с планами экономического и социального развития страны.

Систематизацию административного законодательства субъектов Федерации можно определить как комплекс мер по приведению нормативных правовых актов субъектов Федерации к логической последовательности, содержательной упорядоченности. Обязанность по обеспечению единого правового пространства на территории субъекта Федерации возложена на высшее должностное лицо и иные органы государственной власти субъекта Федерации. Вместе с тем специалистами отмечается, что комплексную систематизацию различных сфер законодательства не удается осуществить в силу различных ведомственных интересов органов исполнительной власти субъектов Федерации <3>.

<3> См.: Карсанин А.Е. Высшее должностное лицо субъекта РФ — участник систематизации регионального законодательства (на примере практики Москвы) // Современное право. 2011. N 1. С. 32.

Предстоит огромная работа по систематизации нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, особенно принимаемых органами исполнительной власти, нужно «совершенствовать приемы систематизации, методологию компьютерной обработки правовых актов» <4>. Необходимо устранить множественность нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, дать им глубокую научную характеристику, раскрыть существующие между ними взаимосвязи.

<4> Филиппов Б.Н. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2004. С. 4.

Созданию эффективного механизма муниципального нормативно-правового регулирования способствует систематизация нормативных административно-правовых актов муниципальных образований, при проведении которой используются все ее формы. В первую очередь необходим четко налаженный учет муниципальных нормативных правовых актов. В настоящее время используется автоматизированный учет, который осуществляется преимущественно на уровне субъектов Российской Федерации.

Например, в Республике Татарстан создан Единый банк нормативных правовых актов, в который заносятся в том числе и муниципальные нормативные правовые акты. Министерством юстиции Российской Федерации производится учет муниципальных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в «Федеральном регистре» программно-технологического комплекса Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения (п. 19 ст. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации) <5>.

<5> См.: Указ Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» (в ред. от 29.12.2012) // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108.

Возможно проведение систематизации муниципальных нормативных правовых актов в форме инкорпорации при подготовке сборников нормативных документов. Может быть также использована консолидация в случаях устранения несогласованности и противоречия в огромном массиве муниципальных нормативных правовых актов. Консолидация способствовала бы ликвидации множественности нормативных правовых актов, их укрупнению. Возможно использование такой формы систематизации муниципальных нормативных правовых актов, как кодификация, которую целесообразно использовать после иных форм систематизации, которые являются гораздо менее сложными и трудоемкими.

Муниципальным образованиям следует провести инвентаризацию нормативных правовых актов, действующих на своей территории, подготовить полный перечень актов, подлежащих отмене. Освобождение от такого балласта поможет упростить муниципальную правовую базу, повысить уровень ее эффективности.

Для решения ряда проблем систематизации муниципальных актов можно рекомендовать форму работы с этими актами, которая применяется в США, — «горизонтальную» кодификацию местных нормативных актов, при которой обработке подлежат не акты, регулирующие конкретный вопрос, как при «вертикальной» кодификации, а все нормативные правовые акты одного территориального уровня. В США на уровне федерации были тщательно разработаны и приняты законы о кодификации нормативных правовых актов, которые привели в систему все эти акты и положили конец противоречиям и конфликтам. Многие американские города имеют свои муниципальные кодексы, состоящие из многих томов. Основная цель «горизонтальной кодификации» — переработать и разместить в один документ все нормативные правовые акты одного территориального уровня, которые имеют постоянное и всеобщее действие, но разные предметы правового регулирования <6>. Такая кодификация позволит решить ряд проблем, имеющихся в муниципальном правотворчестве: 1) позволит выявить и устранить пробелы и противоречия; 2) приведет к удобству пользования; 3) сделает возможным унифицировать термины; 4) «обновить» нормативный материал.

<6> URL: www.niiss.ru/Publications/Mag/13/mestnnorm.htm.

Несмотря на подчиненный характер локальных административно-правовых актов, их доля явно доминирует в объеме административно-правового воздействия на общественные отношения. Их количество постоянно увеличивается, в них трудно ориентироваться адресатам, возникают проблемы в их реализации. Эти проблемы решаются при помощи систематизации локальных актов. Используются следующие формы: учет, инкорпорация, консолидация и кодификация.

Систематизация локального нормативного административно-правового материала позволяет не только обеспечить законное и своевременное применение правовых норм, но и выявить недостатки локального административно-правового регулирования, необходимость принятия или отмены локальных нормативных административно-правовых норм. Что обеспечивает реализацию прав, свобод и законных интересов работников соответствующих федеральных, субъектов Федерации органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, государственных учреждений и иных государственных организаций. В результате обеспечивается оптимизация деятельности этих органов, успешное решение задач и выполнение обязанностей, возложенных на них, в том числе актами федерального, субъектов Федерации и местного уровней. Поэтому систематизацию локальных актов следует рассматривать как проблему, имеющую общегосударственную значимость, и рассматривать как часть проблемы систематизации источников административного права.

Е.В. Карнаухова считает, что основной формой систематизации локальных нормативных правовых актов является учет, так как он позволяет сделать легко обозримым и доступным весь массив действующих локальных актов. Осуществление инкорпорации локальных актов является желательным, но не обязательным, если организован их систематизированный учет, консолидация возможна, достижима также и кодификация, которая выражается в разработке и принятии уставов, положений, правил в организациях, учреждениях, на предприятиях <7>. Локальная систематизация может проводиться не по отраслевому принципу, а по субъектно-функциональному — в зависимости от функций внутренних подразделений организации <8>.

<7> См.: Карнаухова Е.В. Систематизация локальных нормативных правовых актов в Российской Федерации: общая характеристика и виды: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. С. 6.
<8> См.: Кривчинков А.С. Систематизация локальных правовых норм организаций: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 12.

Круг локальных нормативных административно-правовых актов, подлежащих официальной систематизации, зависит от характера самой систематизации. Например, в случае систематизации федерального значения в нее должны быть включены локальные акты, утвержденные федеральными органами исполнительной власти, при систематизации на уровне субъектов Федерации — локальные акты, утвержденные органами власти субъектов Федерации.

Таким образом, систематизации подлежат имеющие юридическое значение локальные акты, которые изданы по указанию государственных или муниципальных органов, уставы государственных учреждений и иных государственных организаций, а также локальные акты, изданные (принятые) на основе этих уставов. Систематизации не подлежат акты, регулирующие внутренние отношения в организации и не имеющие юридического значения.

Особое внимание следует уделить систематизации норм и принципов международного права, международных договоров и решений Европейского суда по правам человека. В настоящее время в рамках Совета Европы заключено около 190 соглашений. Не все соглашения носят одинаково фундаментальный характер. Россия присоединилась к 46 соглашениям, а остальные приняты без участия России.

Нормативные правовые акты Совета Европы не систематизированы, конвенции не выстроены в иерархическом порядке. Как отмечал Г.П. Ивлиев, начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: «Сегодня на повестке дня Государственной Думы — задача выстроить систему учета решений Совета Европы в масштабах всей страны» <9>. В Совете Европы существует три вида конвенций: 1) подписанные и ратифицированные Россией; 2) подписанные, но не ратифицированные Россией; 3) не подписанные Россией, но принятые Советом Европы.

<9> Ивлиев Г.П. Оценка законопроектов с учетом решений Совета Европы и Европейского суда по правам человека // Оценка законов и эффективности их принятия: Материалы Международного О-931 семинара, 16 — 17 декабря 2002 г., г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003. URL: www.consultant.ru.

При разработке новых нормативных административно-правовых актов необходимо принимать во внимание даже не подписанные Россией конвенции. Поскольку после принятия нормативных административно-правовых актов без учета норм, содержащихся в этих конвенциях, могут быть серьезные проблемы в дальнейшем при ратификации указанных конвенций. Многие из них касаются важных вопросов, связанных с необходимостью развития нашего административного законодательства.

Г.П. Ивлиев указывал, что «накапливается масса нового законодательного материала, который будет просто препятствовать подписанию новых конвенций, поскольку исполнять их с учетом нового, принимаемого в настоящее время законодательного материала, будет затруднительно. Необходимо работать с опережением, иначе в каждом случае при подходе к подписанию и ратификации подобных конвенций возникнут трудности в их адаптации к нашему законодательству» <10>.

<10> Там же.

Существует также проблема учета решений Совета Европы и Европейского суда, поскольку полной о них информацией «не обладает ни один государственный орган». Поэтому необходимо формирование полной информационной базы о конвенциях Совета Европы и решениях Совета Европы и Европейского суда по правам человека, которая будет доступна не только федеральному законодателю, но и всем участникам нормотворческого процесса.

Динамизм источников административного права обусловлен возникновением новых правоотношений в Российском государстве и обществе. Для дальнейшего совершенствования, систематизации и кодификации административного права следует рассматривать и такой источник права, как судебные решения. В частности, постановления и определения Конституционного Суда России и правовые позиции, выработанные в процессе принятия этих решений.

В данном аспекте перспективным, на наш взгляд, направлением систематизации будет являться рекодификация — принятие или кардинальное изменение кодексов и консолидированных законов с учетом практики их применения. В эти кодексы и законы необходимо включать отдельные нормы административного права, содержащиеся в судебных решениях.

Административные нормативные правовые договоры также подлежат систематизации. Для этого предпочтительно использование такой формы систематизации, как учет. В федеральном законодательстве, как уже отмечалось, следует предусмотреть ведение реестра административных нормативных правовых договоров, а также создать автоматизированные банки данных о договорах и соглашениях.

Таким образом, политические, социально-экономические реформы, необходимость повышения роли государства в жизнедеятельности общества, а также признание приоритета прав и свобод человека и гражданина как важнейшей обязанности государства поставили перед наукой административного права комплекс актуальных проблем, связанных с проведением систематизации источников административного права, ждущих своего разрешения.

Литература

Наука за чашкой кофе

«Физика — это то, чем физики занимаются за чашкой чая”, — говорил автор планетарной модели атома лорд Резерфорд. Юристы — другое дело, поэтому мы остановились на кофе…

Актуальные проблемы развития административного права

5 декабря 2006 г. редакционная коллегия принимала гостей: доктора юридических наук, профессора судью арбитражного суда Кировской области П. И. Кононова, Заслуженного юриста Российской Федерации, кандидата юридических наук, профессора начальника кафедры административного права и административной деятельности ОВД Омской академии МВД России О. И. Бекетова и заместителя начальника той же кафедры кандидата юридических наук, доцента В. Б. Гайдова. Разговорить их на темы административного права не составило труда даже философу, главному редактору журнала Г. Ч. Синченко.

Ред.: Уважаемые коллеги! Не будучи ни административи-стом, ни юристом, по проблематике вашей специальности я могу задавать вопросы либо самые общие, либо непрофессиональные. Надеюсь, что вопрос, приготовленный для завязки нашего диалога, подпадает под первую категорию. В одной из публикаций А. Ф. Ноздрачева говорилось о стремительном обновлении и «флюсовом» развитии административного законодательства, усилении его громоздкости, нестабильности, противоречивости, бессистемности, отсутствии обобщающих законов1. Упомянутая статья вышла в 1997 г. За прошедшие восемь лет вступил в силу обобщающий закон — Кодекс об административных правонарушениях. За исключением этого важного события (или же в связи с ним) приведенная критическая характеристика административного права потеряла актуальность? Или она и тогда не была верна? Что-нибудь изменилось, и если да, то в какую сторону?

П. К.: Думаю, что, когда Александр Филиппович (Нозд-рачев. — Прим. ред.) давал такую оценку, он был недалек от истины. Административное право всегда с трудом поддавалось кодификации, поэтому ситуация, возможно, не ухудшилась, но осталась примерно такой же. Проблема заключается в том, что систематизировать все административное законодательство, вогнать все его нормы в какой-то один кодекс нереально. Возможна кодификация отраслевая или, точнее, предметная, по направлениям деятельности исполнительной власти. Но и такая кодификация не осуществляется. В связи с принятием нового КоАП РФ можно говорить только о частичной кодификации, потому что административная ответственность — это существенная, никто не спорит, но лишь доля административного права. А такие проблемы, как, скажем, организация и функционирование органов исполнительной власти, на уровне кодификации законодательства не решены. На сегодняшний день у нас нет единого федерального закона о системе органов исполнительной власти, она регламентируется указами президента, которыми постоянно меняются ее структура, названия органов, организационно-правовые формы. Это плохо. Нужен закон, который бы определял, что такое орган исполнительной власти, каковы их виды, в каких организационно-право-

вых формах они могут создаваться. Дальше. Возьмите издание административно-правовых актов — та же картина полного отсутствия какой-либо системы. Какие органы и какие акты издают, по каким вопросам, как эти акты вступают в силу, где они публикуются, как утрачивают силу? Основания утраты силы нормативными правовыми актами не перечислены ни в одном законе. С индивидуальными правовыми актами вообще ничего не понятно. Кто их издает, в каком порядке, каков порядок их действия и утраты силы? В законе нет элементарных положений, например нормы о том, что орган может отменить свой акт. Следующий блок вопросов — административные процесс и процедуры. Сколько лет ведется дискуссия о создании Административно-процессуального кодекса, а воз и ныне там. Проекты есть, но реально дело с мертвой точки не сдвинулось, Государственной Думой они не рассматриваются, и даже в первом чтении ни один не принят. А проблемы здесь есть. Надо разобраться, что такое административный процесс, и разграничить административное судопроизводство и административные процедуры органов исполнительной власти. Эта работа также стоит на месте. Поэтому четкой системы административного права, конечно, нет. Мы ее можем лишь теоретически предполагать, а в законодательстве, на мой взгляд, царят разброд и шатание. Если наука не вышла на ясное понимание того, что представляет собой система административного права, что говорить о законе?

О. Б.: Одна и та же, казалось бы, оценка может даваться в разных тональностях. У А. Ф. Ноздрачева тональность отрицательная: административное право бессистемное, «флюсовое», пробельное и т. п. Между тем административное законодательство — очень сложное, как минимум, двухуровневое. Это колоссальная масса федеральных законов, это огромный объем законов субъектов Российской Федерации плюс множество нормативных актов муниципального уровня и ведомственное нормотворчество. Кроме того, существует проблема разграничения предметов ведения. Как определить, к предмету ведения Российской Федерации, ее субъектов или органов местного самоуправления относится тот или иной вопрос? Далеко не всегда здесь есть ясность. Административное право — многоступенчатая и очень сложная для понимания отрасль, ее трудно свести в стройную систему. Но сказанное не оправдывает противоречий, которые порой очевидны. Например, мне непонятно, как соотносятся законы «О некоммерческих организациях» и «Об общественных объединениях». Ведь общественные организации являются некоммерческими. Следующий момент. Все мы считаем — откройте любой учебник — что общественные объединения регистрируются в Федеральной регистрационной службе. Но согласно Закону «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» юридические лица обязаны получить регистрацию в Федеральной налоговой службе. Какой из двух органов уполномочен принимать решение, предположим, о приос-

тановлении деятельности общественной организации? Таких несогласованностей, не замечаемых не только студентами, но и авторами солидных изданий, очень много. Причина та же: административное право — очень сложное образование, Юрий Петрович (Соловей. — Прим. ред.) потому и называет ее суперотраслью, в ней имеется огромный массив несистематизированного законодательства.

П. К.: А связано это, в первую очередь, с тем, что административное право, в отличие от уголовного, гражданского, семейного, трудового, регулирует очень широкий спектр общественных отношений, поскольку государственно-управленческая деятельность осуществляется во всех сферах, начиная с экономики и заканчивая обороной и иностранными делами. Практически повсюду присутствует государство, которое должно управлять общественными процессами, и, соответственно, включается механизм административно-правового регулирования. Поэтому систематизировать административное законодательство сложно, но систематизация должна идти. В виде одного кодекса, как я уже говорил, ее не осуществить, однако можно сформулировать в едином документе базовые положения, как это было сделано в 1927 г. на Украине. Этот закон можно было бы взять за основу и доработать.

В. Г.: Высказанная Павлом Ивановичем (Кононовым. -Прим. ред.) в начале разговора идея создания предметных кодексов очень перспективна. Одно из направлений — это, на мой взгляд, формы и методы государственного управления, единые в различных сферах государственного строительства. Вместе с тем я вижу проблемы, вызванные отсутствием единодушия в трактовке предмета административного права. Часть ученых, например, Юрий Александрович Тихомиров, стремится расширить эту отрасль, включить в нее множество подотраслей, институтов, подинститутов и т. д. Другие, наоборот, пытаются разорвать административное право, выделяя — причем, по моему мнению, необоснованно — служебное право в самостоятельную отрасль (последняя работа Б. Н. Габричидзе и

А. Г. Чернявского2). Рассуждают о библиотечном, спортивном праве и т. п. Такие разногласия тормозят развитие. Кроме того, думаю, надо уходить от определения предмета административного права как отношений, складывающихся в сфере исполнительной власти. Мне представляется, что административное право и исполнительная власть несколько расходятся. Почему? Власть — явление политическое, основным источником ее регулирования выступают Конституция и федеральные конституционные законы. Конечно, они служат источниками и административного права, но последнее сконцентрировано преимущественно на управленческой деятельности. Я не хочу отождествлять управленческое и административное право, но, по-моему, его предмет надо рассматривать в свете исполнительно-распорядительной, или государственной управленческой, деятельности. Может быть, на этой почве объединятся ученые.

П. К.: В нашем учебнике предмет административно-правового регулирования понимается именно как административно-публичная деятельность и отношения, возникающие в ее ходе. Предмет — ключевая проблема. До тех пор пока не разберемся с предметом, мы не сможем построить систему административного права и, следовательно, законодательство. Выясним объем отношений, регулируемых административным правом, дальше можно делать все остальное, структурировать институты общей и особенной частей. В этой связи привлекает внимание интересный вопрос, который ставился давно, еще Георгием Ивановичем Петровым. Дело в том, что административное право регулирует не только деятельность органов исполнительной власти и государственного управления, но и отношения между гражданами.

О. Б.: Но вы же отрицаете это в учебнике, пишете, что административно-правовых отношений между гражданами быть не может.

П. К.: Я уже внес поправки. Если задуматься, получается, что некоторые административно-правовые отношения складываются между физическими лицами. Подчеркиваю: некоторые, их немного. А процентов, может быть, девяносто — это отношения, возникающие все-таки в деятельности исполнительной власти, между ней и гражданами, между другими административными органами, гражданами и юридическими лицами, а также отношения внутри самого управленческого аппарата.

О. Б.: Павел Иванович, вы какие характерные примеры административно-правовых отношений между гражданами приведете? Двух водителей на равнозначном нерегулируемом перекрестке?

П. К.: Когда я редактировал второе издание, эта мысль мне в голову и пришла: к чему отнести явления данного типа? Г. И. Петров в свое время рассматривал аналогичный пример с требованием инвалида уступить ему место в трамвае, предназначенное для этой категории пассажиров. Между инвалидом и другим пассажиром возникает административно-правовое отношение?

О. Б.: Г. И. Петров поставил вопрос, но не дал однозначного ответа…

П. К.: Студентам я еще такой пример привожу. Человек, имеющий право внеочередного приобретения билетов, предъявляет удостоверение и требует, чтобы его пропустили к кассе, а очередь не реагирует. Что ему делать в этой ситуации? К милиционеру обращаться? Милиционер в данном случае не обязан оказать помощь. Кассир также, вроде бы, ни при чем. Какое отношение имеет здесь место? Административно-правовое или же в плоскости права социального обеспечения? Требование ведь основано на некоторой юридической норме. Теперь о том, что упомянул Олег Иванович (Бекетов. — Прим. ред.). Правила дорожного движения — это нормы административного права, чего никто никогда не отрицал. В то же время почему-то проходят мимо того, что властные органы в них не участвуют: один водитель уступает дорогу другому или пропускает пешехода. В новое издание учебника я эту группу отношений ввел, однако указал, что это — отношения между равноправными субъектами: гражданами и (или) юридическими лицами, но находящиеся под контролем (надзором) соответствующих административных органов.

В. Г.: Это очень важный критерий. Если брать отношения между гражданами сами по себе, то мы найдем право одного, допустим, право проезда, обязанность другого уступить дорогу, но не обнаружим третьего элемента: ответственности. А Павел Иванович указывает на контроль (надзор) государства, перед которым, а не друг перед другом, ответственны водители в нашем примере. По-видимому, в этом и состоит специфика административно-правовых отношений между гражданами.

О. Б.: Возразить можно? Мелкое хулиганство в общественном месте также подконтрольно милиции, но никаких ясно видимых взаимных прав и обязанностей между гражданами не порождает. Правда, некоторые нормы закона, скажем, о необходимой обороне, сразу же требуют, на мой взгляд, более широкой трактовки, связанной с правом гражданина пресечь правонарушение, доставить нарушителя в орган внутренних дел, возможно, применив при этом силу. «Под надзором и контролем», — да, в этом есть определенный смысл: предполагается, что государство потенциально присутствует при гражданах в этой ситуации, но все же административно-правовые отношения в определенных случаях возникают между гражданами непосредственно.

Научный вестник Омской академии МВД России № 1 (23), 2006

П. К.: Однако пусть не конкретное отношение до момента нарушения правила, а область отношений в целом, скажем, поведение в общественных местах, тем не менее, находится под контролем государства.

О. Б.: Обратимся к Федеральному закону «Об оружии». В целях обороны гражданин может применить против другого гражданина оружие, предварительно предупредив его об этом, и обязан сообщить о факте применения оружия в орган внутренних дел. Здесь граждане вступают в административно-правовое отношение друг с другом, но какому специальному органу оно подконтрольно? Лицо обязано сообщить в милицию, и она, конечно, контролирует все, что связано с нарушениями в этой области.

П. К.: Мне кажется, все, что связано с оборотом оружия, его применением, потенциально подконтрольно органам внутренних дел. Я ввел в определение признак подконтрольности, имея в виду публичное общение граждан. Между прочим, места публичного общения всегда контролируются исполнительной властью.

Ред.: Коллеги, уже несколько раз упоминалось о готовящемся, как я понимаю, втором издании вашего учебника. Может быть, вы скажете о нем несколько слов, что будет вместе с тем и формой анонсирования. Чту за учебник, чем второе издание, в наиболее важных аспектах, отличается от первого?

П. К.: Первым изданием учебник вышел в 2005 г. в Москве под грифом Российской академии юридических наук3. Тираж небольшой, тысяча экземпляров: «пробная партия». Мы усовершенствовали текст с учетом изменений в действующем законодательстве, внесли коррективы, о которых я говорил, улучшили структуру. Когда читаешь ранее написанное, что-то все равно по ходу дела уточняешь, меняешь формулировки, добавляешь примеры. Сейчас учебник доработан и готовится к выпуску под грифами Российской академии юридических наук и Евразийской академии административных наук. Он будет рекомендован в качестве учебника по Общей части административного права для высших учебных заведений юридического профиля. Среди соавторов — Олег Иванович, Вадим Борисович (Гайдов. — Прим. ред.). Книга должна выйти из типографии бульшим тиражом, в твердой обложке. На достигнутом останавливаться не будем. В планах — и об этом состоялся предварительный разговор с Олегом Ивановичем — подготовка текста по Особенной части. Мы намечаем привлечь к работе других ученых, в частности Юрия Петровича Соловья, Николая Николаевича Цуканова, Александра Сергеевича Матнен-ко4 . Книга написана нестереотипно, не так, как пишутся учебники, из года в год переносящие концепции советского периода на нашу действительность. Экономическая, политическая, правовая ситуации изменились, а во многие учебные издания по-прежнему заложена старая, не соответствующая реалиям времени концепция государственного управления. Формулировки часто размыты, много «воды», и студенту истину найти очень сложно. Для студента надо писать просто, ясно и понятно, все разложив «по полочкам». Вместе с тем учебник дол-

жен отличаться научностью, отражать современные концепции и тенденции развития науки административного права. Мы старались сочетать доступность с научной новизной. Наш учебник может использоваться как студентами, так и учеными: многие теоретические положения изложены в нем совершенно по-новому.

О. Б.: Этот учебник нам вот еще для чего нужен. Многие авторы имеют свои взгляды, и если студенты пользуются разными источниками, они по-разному отвечают на семинарских занятиях. Нам же хотелось бы опереться на хорошую литературу, по которой можно преподавать единообразно. И еще одна особенность. Павел Иванович, и это редкий случай, не только доктор юридических наук, но и судья, каждый день рассматривающий административные и иные дела. Кстати, хочу обратить внимание на запутанность понятия административного дела. Возьмем указ губернатора, принятый, но, с точки зрения прокуратуры, не соответствующий федеральному законодательству. Прокурор входит с заявлением в областной суд, где судья (между прочим, по гражданским делам) рассматривает вопрос

о законности акта. Это административное дело. В Омске было решение областного суда о приостановлении деятельности РНЕ. Это также административное дело. Административных дел много, они очень разные, сложные и резонансные. Вот что должно быть отражено в учебнике, а не надуманные, устаревшие, мертвые подходы.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Ред.: Коллеги! В том, что касается философии, знаю (хотя некоторых моих собратьев это может и обидеть): философские учебники бывают только плохими или очень плохими. Такой уж это тип знания — философия. Поскольку вы сами написали учебник, неловко спрашивать, верно ли сказанное применительно к юриспруденции. Просто от души желаю вам, а также студентам и курсантам, чтобы ваш учебник оказался самым хорошим. И спасибо за общение в нашей редакции под традиционную чашку кофе.

Материал подготовлен к публикации Г. Ч. Синченко

и О. И. Бекетовым.

2 См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. — М., 2003. — 620 с.

3 См.: Административное право России: Учебник для вузов / Под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. П. И. Кононова. — М., 2005. — 448 с.

4 Ю. П. Соловей — Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор профессор кафедры административного права и административной деятельности ОВД Омской академии МВД России, ректор НОУ ВПО «Омский юридический институт»; Н. Н. Цуканов — кандидат юридических наук, доцент начальник кафедры административного права и управления Сибирского юридического института МВД России; А. С. Матненко — кандидат юридических наук первый заместитель министра экономики Омской области (прим. ред.).

В статье рассматриваются актуальные проблемы института административной ответственности. Устанавливается, что в своём историческом развитии данный институт прошёл в России несколько этапов, в каждом из которых выявляется и анализируется существование различной системы мер административной ответственности, а также механизма их назначения и применения. Раскрываются также характерные черты и отличия административной ответственности от иных разновидностей юридической ответственности, её определения и их динамика в историческом плане. Обосновывается вывод об отсутствии в рассматриваемом генезисе общих подходов к вопросам как правового регулирования, так и реализации административной ответственности, об отсутствии институционального единства в целом. Вместе с тем особо детерминируется и подчёркивается развитие административного судопроизводства. В рамках рассмотрения современного этапа развития института административной ответственности акцентируется внимание на вопросах, главным образом, применения административно-деликтного законодательства судами общей юрисдикции и арбитражными судами, предлагаются способы их решения. К поднятым авторами проблемам относятся, в частности, вопросы определения и квалификации малозначительности и длящихся административных правонарушений, вины юридического лица, статуса законного представителя юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях, а также проблема привлечения к административной ответственности публичных органов исполнительной власти. Отдельному анализу подвергаются проблемы отсутствия на законодательном уровне определения административной ответственности и системности в федеральном сегменте административно-деликтного законодательства, предлагаются в связи с этим поправки в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. В части недостатков административно-наказательной политики государства отмечается наличие проблемы назначения административного наказания ниже низшего предела и отсутствие должной согласованности в размерах административных штрафов. К недостаткам главного административно-деликтного закона России, подробно рассматриваемым в статье, относятся также отсутствие положений, определяющих порядок обжалования наложенных мер пресечения, и проблема возможности обжалования, в принципе, промежуточных процессуальных актов административной ответственности. Особое внимание уделяется проблеме подведомственности (подсудности) рассмотрения дел о привлечении к административной ответственности и порядка их пересмотра. Помимо частных предложений законодательного характера статья содержит авторскую концепцию совершенствования развития законодательства об административной ответственности по нескольким направлениям, включая процедуру назначения и применения административных наказаний. The article considers topical problems of the institution of administrative responsibility. The authors state that in its historical development this institution has passed several stages in Russia. The existence of different systems of administrative responsibility measures as well as the mechanism of their purpose and application is defined and analyzed at every stage. Characteristic features and differences of administrative responsibilities from other kinds of legal responsibility, its definition and their dynamics in a historical context are disclosed in the article. The research proves the conclusion concerning the absence in the reviewed genesis of common approaches to the issues of legal regulation and implementation of administrative responsibility, the absence of institutional unity as a whole. At the same time, development of administrative proceedings is specially determined and emphasized in the text. In the context of determining the modern stage of the development of the institution of administrative responsibility special attention is paid mainly to the problems of implementing the administrative and tort legislation by courts of general jurisdiction and by courts of arbitration; the ways of solving these problems are also suggested. The problems raised by the authors concern in particular the issues of definition and qualification of insignificance and continuing administrative offense, guilt of a legal entity, status of the legal representative of the legal entity in the proceeding of administrative violations as well as the problem of bringing the state executive bodies to administrative responsibility. A special analysis underwent the problems of the absence, at the legislative level, of the definition of administrative responsibility and consistency in the federal segment of the administrative and tort legislation; amendments to the Code of the Russian Federation on administrative violations are also suggested. As for the drawbacks of administrative and punitive policy of the state the authors point to the problems of imposing administrative punishment which is lower than the lowest limit and the absence of proper conformity in the dimensions of administrative fines. Among the drawbacks of the main administrative and tort law of Russia considered in detail in this paper is the absence of provisions defining the order of appeal of the imposed preventive measures as well as the problem of the possibility of appeal in general, and the problem of interim procedural acts of administrative responsibility. Special atten-tion is paid to the problem of the jurisdiction of cases on bringing to administrative responsibility and the order of their retrial. In addition to the private offers of legislative character, the article presents the authors conception of improving the development of legislation on administrative responsibility in several directions including the procedure and implementation of administrative punishment.

Оставьте комментарий