Расходы и расходные обязательства муниципальных образований

Колесникова Кира Владимировна

Расходные обязательства бюджетов

Аннотация

Статья посвящена исследованию понятий «бюджетные обязательства» и «расходные обязательства» в современном бюджетном законодательстве РФ. Автор анализирует условия, при которых Российская Федерации, ее субъекты финансирует расходы по взятым на себя обязательствам, предусмотренным законодательством России.

Аnnotation

Ключевые слова: бюджет, расходные обязательства, бюджетные обязательства, охрана окружающей среды.

Key words: budget, account obligations, budgetary obligations, preservation of the environment.

Несмотря на то, что законодатель-I ством предусмотрены различные источники финансирования экологически значимых мероприятий, ведущая роль в этой сфере по-прежнему принадлежит бюджету. Эта область деятельности государства обеспечивается денежными средствами из бюджетов всех трех уровней бюджетной системы страны. Финансирование расходов, в том числе на охрану окружающей среды осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, предусмотренными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашениями.

Согласно Бюджетному кодексу РФ (БК РФ), расходные обязательства определяются как обусловленные законом, иным нормативным правовым ак-том, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (России, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Данное понятие было введено в БК РФ в 2004 г. и в первоначальной редакции формулировалось как обязанность публично-правового образования предоставить средства соответствующего бюджета (государ-

ственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).

Таким образом, расходное обязательство — это обязательство публично-территориального образования предоставить средства соответствующего бюджета. Наряду с понятием «расходные обязательства» в БК РФ дается определение бюджетному обязательству. Бюджетные обязательства, как указывается в кодексе, представляют собой расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. То есть — это расходное обязательство, исполнение которого должно быть предусмотрено в Законе о бюджете, принимаемом на очередной финансовый год. Видится, что расходное обязательство и бюджетное обязательство соотносятся как общее и частное и бюджетное обязательство производно от расходного.

Как указал Конституционный Суд РФ, «Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т.е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств…»1. При анализе этого Постановления

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 г.», «О федеральном бюджете на 2003 г.», «О федеральном бюджете на 2004 г.» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского».

можно согласиться с А.Г. Паулем в том, что финансовые обязательства государства предусматриваются институтом расходов бюджетов, а федеральный закон о федеральном бюджете лишь «собирает» их в едином финансовом плане и предусматривает конкретные средства на их финан-сирование1.

По мнению А.С. Матненко, необходимо специально подчеркнуть неброское, но важнейшее изменение, внесенное в дефиницию понятия «бюджетное обязательство» Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

В прежней редакции Кодекса (ст. 6) бюджетные обязательства определялись как «расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год», в новой редакции — как «расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году». Ссылка на акт о бюджете как на единственное правовое основание возникновения бюджетно-го обязательства исключена! Это подтверждает принципиальное изменение правовой роли бюджета и его места в системе нормативных правовых актов, устанавливающих расходные обязательства2.

Как отмечается в литературе, введение нового термина «расходные обязательства» в бюджетном законодательстве уже оказало существенное влияние на другие законодательные акты, действующие в Российской Федерации. Так, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» заменяет в отраслевых законах нормы, предусматривающие, что финансирование осуществляется из федерального (субъектов РФ,

местных) бюджетов, нормами о разграничении расходных обязательств. На основании таких норм органы власти каждого уровня вправе осуществлять финансирование только тех областей, в отношении которых для них установлено расходное обязательство3.

Россия является федеративным государством, и органы власти каждого уровня наделены определенным объемом правосубъектности, то есть они вправе издавать законы, иные нормативно правовые акты, заключать догово-ры и соглашения, беря на себя определенные обязательства. Однако, в соответствии с новеллой законодательства о расходных обязательствах, беря на себя то или иное обязательство, данные субъекты не могут гарантировать их финансовое обеспечение. К примеру субъект РФ, заключая международный договор с каким — либо субъектом международного права, скажем о совместных мероприятиях в области охраны окружающей среды, заведомо не знает, будут ли в законе о бюджете на очередной финансовый год средства для их финансирования. На это указывает и А.Г. Пауль, отмечая, что часто институт расходов бюджетов предусматривает определенные обязательства общественно-территориальных образований, однако в акте о бюджете на очередной финансовый год средства на их финансирование не предусматриваются4.

Эту коллизию законодатель попытался урегулировать БК РФ: согласно ч. 1 ст. 83, если принимается новый закон или иной нормативно-правовой акт (а по смыслу ст. 6 БК РФ также заключается договор или соглашение), который предусматривает увеличение уже существующих расходных обязательств или введение новых расходных обязательств данный нормативно — правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы России. При этом законодатель делает оговорку, что данные нормы должны содержаться в нормативно-правовом акте, если такие расходные обязательства до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием.

В ч. 2 ст. 83 БК РФ законодатель определяет, что выделение бюджетных ассигнований на при-

1 Пауль А.Г. Расходы бюджетов: понятие и особенности // Финансовое право. 2005. № 7. С. 25-27.

3 Шемякина О.Б. Новое в бюджетном законодательстве // Финансовое право. 2005. № 5. С. 6-11.

4 Пауль А.Г. Указ. соч.

ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №1(23)

нятие новых видов расходных обязательств или увели-чение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного фи-нансового года. При этом финансирование расходных обязательств ставится в зависимость от включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Данная норма была введена в 2007 г. и заменила предыдущую редакцию данной нормы, в п. 5 которой говорилось, что в случае, если законо-дательные или иные правовые акты устанавливают бюджетные обязательст-ва, не предусмотренные законом (решением) о бюджете, применяется закон (решение) о бюджете.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

По сути, кардинально поменяв текст статьи, законодатель оставил тот же смысл, вновь поставив в зависимость финансирование расходных обязательств от наличия расходной статьи в бюджете. Если в бюджете финансирование расходных обязательств не предусмотрено, а сами обязательства каким-либо нормативным актом или соглашением предусмот-рены, то эти обязательства можно не финансировать.

Таким образом, в контексте реализации экологической функции государства и необходимости соблюдения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду, существующий подход не соответствует предназначению государства как гаранта обеспечения экологических интересов общества, субъекта, от имени которого допускается, с одной стороны, брать на себя определенные социально значимые обязательства, облеченные в законодательные нормы, а с другой, заведомо не гарантировать их исполнение.

Расходные обязательства бюджетов муниципальных образований — обусловленные муниципальными правовыми актами, договором или соглашением обязательства по решению вопросов местного значения, по исполнению органами .местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий, а также обязанности предоставлять физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, другим муниципальным образованиям, субъектам международного права средства местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

  • • принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;
  • • принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;
  • • заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений в соответствии с бюджетным законодательством. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ.

Основными принципами распределения расходов местных бюджетов являются: соответствие состава расходов вопросам местного значения; самостоятельность органов местного самоуправления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

Перечни видов расходов, применяемых в местных бюджетах, формирует соответствующий финансовый орган в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Перечень и коды целевых статей расходов бюджетов муниципальных образований, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из бюджетов субъектов РФ, формируется в соответствии с требованиями БК РФ, указаниями о порядке применения бюджетной классификации РФ, утверждаемыми Минфином России.

На основании названных актов каждому виду межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, присваивается код целевой статьи.

При утверждении и исполнении местных бюджетов органами местного самоуправления обеспечивается преемственность кодов целевых статей по расходам бюджета, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение.

Реестр расходных обязательств муниципального образования ведут органы местного самоуправления в порядке, установленном местной администрацией. Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется с целью учета расходных обязательств и определения объема средств местного бюджета, необходимых для их исполнения.

Данные реестра расходных обязательств используются при составлении проекта решения о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год, а также при определении в плановом периоде объема бюджета действующих и принимаемых обязательств.

Реестр расходных обязательств муниципального образования представляет собой единую информационную базу данных, содержащую в бумажной и электронной форме:

  • • сведения о главном распорядителе средств бюджета;
  • • наименование расходного обязательства;
  • • реквизиты нормативного правового акта, муниципального правового акта, договора, соглашения (тип, дата, номер, название);
  • • дату вступления в силу нормативного правового акта, муниципального правового акта, договора, соглашения;
  • • срок действия нормативного правового акта, муниципального правового акта, договора, соглашения;
  • • объем средств на исполнение расходного обязательства (тыс. руб.);
  • • показатели в отчетном году (план, факт), в текущем году, в очередном году и т.д.

В зависимости от вида муниципального образования установлены различные механизмы и сроки формирования реестра расходных обязательств.

Так, например, в Луховицком муниципальном районе Московской области главные распорядители средств бюджета составляют фрагмент реестра расходных обязательств, в котором отражены расходы, направляемые на финансирование конкретного органа местного самоуправления, органа местной администрации, а также наиболее значимого учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения, и представляют его в Финансовое управление администрации муниципального района па бумажном и электронном носителях:

плановый фрагмент реестра расходных обязательств — не позднее 1 марта текущего года;

уточненные фрагменты реестра расходных обязательств -не позднее 1 октября текущего года.

Финансовое управление администрации муниципального района в месячный срок осуществляет сведение фрагментов реестра расходных обязательств и формирование (обновление) реестра расходных обязательств муниципального района.

Реестр расходных обязательств поселения ежегодно составляет финансовый орган, исполняющий бюджет поселения:

плановый реестр расходных обязательств поселения — не позднее 15 мая текущего финансового года;

уточненный реестр расходных обязательств поселения -не позднее 10 декабря текущего финансового года.

В случае возникновения или изменения соответствующего расходного обязательства поселения в реестр расходных обязательств в месячный срок вносятся соответствующие изменения.

Расходные обязательства муниципальных образований, не включенные в реестр расходных обязательств, не подлежат учету при составлении проектов бюджетов на очередной финансовый год.

Главные распорядители средств бюджетов несут ответственность за достоверность и своевременное представление реестров расходных обязательств по подведомственным учреждениям.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи:

  • 1) с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения;
  • 2) осуществлением расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ на финансирование отдельных государственных полномочий.

Относительно цели деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления, в бюджете можно выделить:

  • См., например: постановление главы городского округа Климовск Московской области от 30.11.2009 № 971 «Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств муниципального образования «Городской округ Климовск» Московской области»; распоряжение главы городского поселения Ногинск Ногинскою муниципального района Московской области от 22.04.2010 № 114р «Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств муниципального образования «Городское поселение Ногинск Московской области»».
  • См.: постановление администрации Луховицкого муниципального района Московской области от 21.10.2009 .У» 92 «Об утверждении Порядка веления реестра расходных обязательств Луховицкого муниципального района Московской области» // Луховицкие вести. 2009. № 92.
  • См., например: постановление главы городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области от 02.12.2008 № 11-и «Об утверждении Порядка ведения реестра расходных обязательств городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области» // Вестник Совета депутатов и Администрации Ступинского муниципального района, Совета депутатов и администраций городских и сельских поселений. 2009. № 9.

Статья 86. Расходные обязательства муниципального образования

1. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

2. Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзацах втором и четвертом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.

3. Расходные обязательства муниципального образования, указанные в абзаце третьем пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса.

В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

3.1. Расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципальных районов части полномочий органов местного самоуправления городских, сельских поселений по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и городских, сельских поселений соглашениями, или с осуществлением органами местного самоуправления городских, сельских поселений части полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и городских, сельских поселений соглашениями, устанавливаются муниципальными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления в соответствии с указанными соглашениями, исполняются за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из соответствующих местных бюджетов, предоставляемых в порядке, предусмотренном статьями 142.4 и 142.5 настоящего Кодекса.

В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих межбюджетных трансфертов, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета указанного муниципального образования.

3.2. Расходные обязательства муниципального района, связанные с осуществлением исполнительно-распорядительными органами муниципальных районов полномочий исполнительно-распорядительных органов городских, сельских поселений, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнительно-распорядительные органы городских, сельских поселений не образуются, устанавливаются органами местного самоуправления муниципального района и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального района.

4. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

Абзац утратил силу с 1 января 2008 года. — Федеральный закон от 26.04.2007 N 63-ФЗ.

5. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

Оставьте комментарий