Статья 217
1. Регламент Государственной Думы, изменения в него принимаются постановлением Государственной Думы. Проект постановления Государственной Думы о внесении изменений в Регламент Государственной Думы может быть внесен депутатами Государственной Думы, фракциями, комитетами и комиссиями Государственной Думы (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 ноября 2008 года № 1289–5 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 48, ст. 5567).
2. Регламент, а также постановления палаты о внесении изменений в Регламент Государственной Думы вступают в силу со дня их принятия, если палата не примет иное решение (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20 февраля 2004 года № 131-IV ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 9, ст. 756; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 ноября 2008 года № 1289–5 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 48, ст. 5567).
3. Процедуры проведения заседаний Государственной Думы, рассмотрения иных вопросов деятельности Государственной Думы, не предусмотренных настоящим Регламентом, принимаются на заседании палаты большинством голосов от числа депутатов Государственной Думы, принявших участие в голосовании, оформляются протокольно и действуют со дня их принятия.
Статья 218
(Статья 218 утратила силу на основании постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 ноября 2008 года № 1289–5 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 48, ст. 5567).
Статья 219
Разъяснение положений Регламента во время заседания палаты может осуществляться присутствующим на заседании палаты специально уполномоченным представителем (представителями) Комитета Государственной Думы по контролю и Регламенту, который избирается большинством голосов от общего числа членов данного комитета. При наличии у депутатов Государственной Думы либо у председательствующего возражений против приведенных разъяснений данный вопрос рассматривается на специальном заседании Комитета Государственной Думы по контролю и Регламенту с обязательным приглашением на заседание депутатов Государственной Думы, имевших возражения против приведенных разъяснений. Решение комитета по указанному вопросу должно быть доведено до сведения депутатов Государственной Думы (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 сентября 2017 года № 2258–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 40, ст. 5767).
Статья 220
Законопроекты, не принятые Государственной Думой в окончательной редакции, а также принятые ею, но отклоненные Советом Федерации или Президентом Российской Федерации, рассматриваются Государственной Думой следующего созыва в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, на той стадии законодательной процедуры, на которой было прервано их рассмотрение Государственной Думой предыдущего созыва, если иное решение не будет принято Государственной Думой нового созыва.
Статья 221
(Статья 221 утратила силу на основании постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 9 октября 2007 года № 5134–4 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2007, № 42, ст. 4981.)
Статья 2211
1. В случаях, установленных федеральными законами, могут быть образованы комиссии Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Сопредседатели комиссий Федерального Собрания Российской Федерации от Государственной Думы и другие депутаты Государственной Думы, избранные в составы соответствующих комиссий, образуют депутации Государственной Думы в данных комиссиях Федерального Собрания Российской Федерации.
3. Решения об утверждении численного и персонального составов депутаций Государственной Думы в комиссиях Федерального Собрания Российской Федерации и положений о порядке участия депутаций Государственной Думы в деятельности комиссий Федерального Собрания Российской Федерации принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и оформляются постановлением палаты.
4. Информация о результатах работы депутаций Государственной Думы в комиссиях Федерального Собрания Российской Федерации направляется в письменной форме Председателю Государственной Думы в порядке, устанавливаемом положениями о порядке участия депутаций Государственной Думы в деятельности соответствующих комиссий Федерального Собрания Российской Федерации.
(Статья 2211 введена постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 10 декабря 2008 года № 1365–5 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 50, ст. 5875.)
Статья 222
1. Составление, утверждение и ведение бюджетных смет Государственной Думы, а также внесение изменений в бюджетные сметы Государственной Думы осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, настоящим Регламентом и порядком составления, утверждения и ведения бюджетной сметы Государственной Думы, утверждаемым распоряжением Председателя Государственной Думы по согласованию с Комитетом Государственной Думы по контролю и Регламенту и Комитетом Государственной Думы по бюджету и налогам. Бюджетные сметы Государственной Думы утверждаются Руководителем Аппарата Государственной Думы (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 сентября 2017 года № 2258–7 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 40, ст. 5767; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
2. (Часть вторая утратила силу на основании постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
3. (Часть третья утратила силу на основании постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
4. Правила предоставления Государственной Думой субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета разрабатываются Аппаратом Государственной Думы по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации, согласовываются с Комитетом Государственной Думы по контролю и Регламенту и утверждаются распоряжением Председателя Государственной Думы (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 сентября 2017 года № 2258–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 40, ст. 5767).
5. Аппарат Государственной Думы до 15 апреля текущего финансового года направляет отчет об исполнении бюджетных смет Государственной Думы за истекший финансовый год на заключение в Комитет Государственной Думы по контролю и Регламенту и Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам. Отчет Руководителя Аппарата Государственной Думы об исполнении бюджетных смет за истекший финансовый год и заключения по нему указанных комитетов вносятся Комитетом Государственной Думы по контролю и Регламенту на рассмотрение Совета Государственной Думы. По итогам рассмотрения Совет Государственной Думы принимает решение (в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 сентября 2017 года № 2258–7 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 40, ст. 5767; постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21 декабря 2017 года № 3227–7 ГД – Собрание законодательства Российской Федерации, 2017, № 52, ст. 8105).
(Статья 222 в ред. постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 24 июня 2016 года № 9491–6 ГД — Собрание законодательства Российской Федерации, 2016, № 27, ст. 4397.)
Глава 5. Федеральное Собрание
Статья 94
Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Статья 95
1. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы.
2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.
Статья 96
1. Государственная Дума избирается сроком на пять лет.
2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.
Статья 97
1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Статья 98
1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.
2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания.
Статья 99
1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.
3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.
4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.
Статья 100
1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.
2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.
3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
Статья 101
1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.
2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Статья 102
1. К ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
Статья 103
1. К ведению Государственной Думы относятся:
а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
д) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
е) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
ж) объявление амнистии;
з) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
Статья 104
1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Статья 105
1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Статья 106
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Статья 107
1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
Статья 108
1. Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации.
2. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию.
Статья 109
1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации.
5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.
Алфавитно-предметный указатель
УДК 342.52 М.В. ТЛУМАЧ
ББК Х67.4 старший преподаватель филиала
Байкальского государственного университета экономики и права
в г. Братске e-mail: Tlumachm@mail.ru
К ВОПРОСУ ОБ ИЗМЕНЕНИИ ПОРЯДКА ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Обосновывается необходимость изменения порядка формирования нижней палаты Федерального собрания Российской Федерации. Предполагается, что внедрение новой модели формирования Государственной думы Федерального собрания РФ будет способствовать дальнейшему становлению демократического государства и выражению воли народа как верховного носителя государственной власти.
Ключевые слова: правовое государство, народное представительство, Государственная дума, Федеральное собрание Российской Федерации, порядок формирования.
M.V. TLUMACH
Senior Lecturer, Baikal State University of Economics and Law (branch) in Bratsk e-mail: Tlumachm@mail.ru
ABOUT FORMATION PROCEDURE CHANGING OF STATE DUMA OF FEDERAL ASSEMBLY OF RUSSIAN FEDERATION
В настоящее время проблемы изучения взаимоотношений между властью и обществом в самых различных аспектах продолжают привлекать внимание российских исследователей. Ученые пытаются осмыслить содержательную сторону воздействия общества на государство, природу саморегулирования общества и обратное воздействие на общество государственных структур. Эти вопросы приобретают особое значение в связи с попытками провести в современной России очередной комплекс реформ, связанных с модернизацией государственного управления. Парламент как орган государственной представительной и законодательной
власти является связующим звеном между обществом и государством. Недооценка роли современных идей парламентаризма в становлении и развитии качественно новых общественных отношений, возникших в связи со сменой советского государственного строя и реализацией положений Конституции Российской Федерации 1993 г., не может способствовать формированию современного правового государства. Федеральное собрание РФ — парламент России — выполняет свое предназначение во многом благодаря тому, что порядок его организации и деятельность определяются демократическими и рациональными правилами, которые отра-
жают общепризнанные принципы построения правового государства, учитывают уроки отечественной истории и богатый зарубежный опыт. Государственная дума Федерального собрания (ФС) РФ при этом выполняет две важнейшие функции: «во-первых, формирует законодательство Российской Федерации, на основании которого развиваются политическая, экономическая и социальная системы, гарантируется защита прав и свобод человека и гражданина, и, во-вторых, осуществляет реализацию принципов народовластия, совершенствует формы участия населения в управлении делами государства» .
Поднятая нами в исследовании проблематика в том или ином контексте, связанная с развитием идей народного представительства, парламентаризма, неоднократно освещалась в трудах С.Ю. Витте, С.И. Гессена, А.Д. Гра-довского, Ф.И. Дана, Л. Дюги, В.О. Ключевского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокош-кина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, В.Н. Латкина, Е.И. Левина, В.А. Маклакова, Л. Мартова (Ю.О. Це-дербаума), В.Д. Набокова, П.Н. Новгород-цева, М.В. Родзянко, М.М. Сперанского, В.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шер-шеневича и других дореволюционных авторов. Поиск оптимальных путей формирования Государственной думы ФС РФ и в настоящее время является предметом многих дискуссий. В частности, заслуживают внимания работы «Порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти в России» , «Эволюция правовой системы в России: советский и постсоветский периоды» , «Эволюция государства как политико-правового института» . И на сегодняшний день этот вопрос не утратил своей актуальности в связи с недостаточной разработанностью в трудах исследователей идей, которые отражают концепцию единого порядка формирования Федерального собрания РФ, включающего в себя, по нашему мнению, принципиальные начала, функции, формы участия населения и новых институтов гражданского общества в механизме формирования парламента. Кроме того, президент РФ Д.А. Медведев подчеркнул не всегда высокое качество законов, поставив задачу последовательно работать над улучшением законодательства, над тем, чтобы каждая новая правовая норма детально прорабатыва-
лась с точки зрения ее последствий для жизни людей, новые законы были адекватны состоянию российского общества и носили инновационный характер, т.е. были рассчитаны на модернизацию .
В целом законодательство о выборах в Государственную думу ФС РФ прошло достаточно длительный путь развития. Прошедшие более чем 100 лет с момента выборов в первую Государственную думу Российской империи показывают эволюцию избирательной системы: от мажоритарной системы представительства (февраль-март 1906 г.) через смешанную мажоритарно-пропорциональную (1993, 1995, 1999, 2003 гг.) к пропорциональной по партийным спискам (2007 г.). Осенью 2004 г. были высказаны предложения, касающиеся перехода к формированию Государственной думы ФС РФ с использованием пропорциональной избирательной системы. Эти предложения, детально проработанные в Центральной избирательной комиссии России и других государственных органах, нашли поддержку президента РФ . В результате федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. (далее — Закон о выборах депутатов Госдумы) установил, что выборы всего состава депутатского корпуса проводятся с использованием пропорциональной системы подсчета голосов избирателей . То есть законодательная практика пришла в конечном итоге к тому, что Государственная дума формируется на партийной основе.
Безусловно, проведение выборов в Государственную думу ФС РФ по партийным спискам имеет ряд положительных моментов. В самом федеральном законе содержатся прогрессивные положения о минимальной (не более трех кандидатов) федеральной части партийного списка, о создании региональных групп в общем списке кандидатов, о справедливом распределении депутатских мандатов с учетом итогов голосования. Кроме того, отмена мажоритарной системы выборов устранит административный и финансовый беспредел, имевший место во время избирательных кампаний по одномандатным округам. Например, только отказ от проведения дополнительных и повторных выборов депутатов Государственной думы ФС РФ позволил экономить до 450 млн р. ежегодно .
В то же время нельзя однозначно утверждать, что проведение выборов депутатов Государственной думы ФС РФ исключительно по партийным спискам обеспечит полноценное развитие парламентаризма в России, так как суть партийной системы напрямую зависит от состояния самого российского общества. Каково состояние общества, таковы и партийная система, и партии, функционирующие в нем. Насущной проблемой при организации избирательной кампании по выборам депутатов Государственной думы ФС РФ является имущественное неравноправие и использование административного ресурса членов политических партий, баллотирующихся в парламент России. Международная практика показала, что истинное представительство народа в парламенте не может быть обеспечено при партийной власти, ибо партии объединяют лишь часть народа — членов партии — соответственно своим уставам, и партийные решения обязательны только для них. Завышенные же претензии политических партий на осуществление государственных функций в парламенте противоречат Конституции РФ и, по существу, ведут к формированию партий власти .
Самое главное противоречие между нормами Закона о выборах депутатов Госдумы и нормами Конституции РФ в рассматриваемом контексте состоит в ограничении пассивного избирательного права граждан, провозглашаемого в ст. 32 Конституции РФ. Проведение выборов в Государственную думу ФС РФ только по партийным спискам нарушает также установленные ст. 19 Конституции РФ равные права граждан страны избирать и быть избранными независимо от их принадлежности к общественным объединениям. Между тем избирательное право, включающее и пассивное избирательное право, относится к основным правам и свободам человека и гражданина и представляет собой важнейший элемент конституционного статуса гражданина в правовом государстве, каким, в соответствии со ст. 1 Конституции РФ, является и Россия. Осуществление же выборов в Государственную думу ФС РФ чисто по партийным спискам влечет установление дополнительного партийного ценза, что противоречит ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, лишая тем самым пассивного избирательного права всех беспартийных граждан РФ. В отличие от законодательной государс-
твенной власти, партийная власть не является представительной, так как у голосующего по партийным спискам подавляющего большинства избирателей отсутствует возможность выдвигать свои кандидатуры и влиять на деятельность депутатов-партийцев. Депутаты от политических партий по политическим спискам подчинены только уставам своих партий и партийной дисциплине. А в случае неповиновения они лишаются партией депутатского мандата .
Анализ федеральных законов «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 37) и «О политических партиях» (п. 5 ст. 25) , показывает, что де-юре предусмотрена специальная процедура, позволяющая беспартийным гражданам реализовать свое пассивное избирательное право. Согласно такой процедуре, каждый гражданин РФ, обладающий пассивным избирательным правом, может обратиться в любое региональное отделение политической партии с предложением включить его кандидатуру в федеральный список, формируемый данной политической партией. Если эта кандидатура поддержана не менее чем десятью членами политической партии, она должна быть рассмотрена на конференции (общем собрании). Поддержанная конференцией (общим собранием) кандидатура подлежит обсуждению на съезде политической партии при решении вопроса о включении ее в федеральный список кандидатов наравне с иными кандидатурами. В этом случае возникает вопрос о том, как данные нормы Закона о выборах депутатов Госдумы соотносятся с положением того же закона о невозможности существования в Государственной думе каких-либо независимых (внепартийных) депутатских объединений.
Предлагаемая Законом о выборах депутатов Госдумы процедура участия в выборах беспартийного гражданина досконально не разработана, отсутствует механизм легализации избранного беспартийного депутата в Государственной думе. Поэтому, если беспартийный кандидат в депутаты пройдет указанную процедуру успешно и будет избран по партийному списку партии, поддержавшей его кандидатуру, он не сможет легализоваться в нижней палате Федерального собрания РФ, присоединившись к партийной фракции
путем вступления в ряды данной партии, так как подобные действия повлекут за собой, согласно Закону о выборах депутатов Госдумы, аннулирование депутатского мандата. Кроме того, сама процедура реализации пассивного избирательного права беспартийным кандидатом затратна по времени и по средствам. А партии изначально не заинтересованы в поддержке беспартийных кандидатов, так как вследствие этого утрачивается имидж партии в лице ее членов, что может способствовать сокращению ее рядов.
Таким образом, использование пропорциональной системы выборов на практике — прямой путь к монополизации партийными кандидатами пассивного избирательного права на выборах депутатов Государственной думы, что в корне противоречит провозглашенному в Конституции РФ принципу равного избирательного права. Одновременно под вопрос ставится судьба пассивного избирательного права любого гражданина, поскольку пропорциональная избирательная система лишь декларирует право беспартийных граждан быть включенными в соответствующий партийный список кандидатов .
К недостаткам действующего Закона о выборах депутатов Госдумы следует отнести и возможность партий произвольно использовать на выборах так называемых «рекламных» кандидатов, которые в действительности не ставят перед собой цели в дальнейшем, после проведения избирательной кампании, работать в парламенте, снимают с себя полномочия и передают свои депутатские мандаты членам партии, значащимся в партийном списке после них. В результате избиратели отдают свои голоса партии, руководствуясь авторитетом одних лиц в партийном списке, а фактически выбирают других. Обычно в качестве «рекламных» кандидатов выступают известные всей стране граждане, чаще всего руководители федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ, что представляет собой к тому же нарушение конституционного принципа разделения властей, выражающееся во вмешательстве исполнительной власти в их лице в избирательный процесс и в использовании служебного положения кандидатов и административного ресурса в целом.
В действительности «все изменения, вносимые в законы о выборах, должны прежде
всего способствовать достижению стратегических целей развития политической системы и общества в целом. В противном случае мы получаем противоречивые результаты или, того хуже, вызываем снижение доверия граждан к выборам и государственным институтам в целом» , что, к сожалению, имело место в ходе проведения всех последних избирательных кампаний, в первую очередь по выборам депутатов Государственной думы.
Таким образом, игнорирование положений Конституции РФ, изложенные нами нарушения конституционных принципов избирательного права и проведения выборов наносят ущерб целостности и стабильности российского общества. На наш взгляд, необходима дальнейшая модернизация порядка формирования законодательных органов, и в частности Государственной думы ФС РФ, путем открытия доступа общественным объединениям, профсоюзным, религиозным и др., выражающим интересы разных социальных слоев российского общества, к выборам в органы государственной власти, разработки механизма их участия в управлении государством посредством предоставления им права формировать соответствующие списки кандидатов в депутаты. Это поможет преодолеть партийный монополизм на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти, негативное влияние которого испытало на себе и советское, и постсоветское общество в России.
Построить полноценное гражданское общество невозможно без учета мнения различных его слоев. Политическая система России должна быть предельно открытой, гибкой и структурированной. Речь идет о динамичной, подвижной, прозрачной и многомерной социальной структуре, отвечающей «политической культуре свободных, обеспеченных, критически мыслящих, уверенных в себе людей» . И главным в развитии законодательства о выборах депутатов Государственной думы ФС РФ должно быть расширение числа субъектов избирательного права, наделение правом выдвижения кандидатов помимо политических партий других общественных организаций, что будет способствовать становлению и эффективному функционированию правового государства и гражданского общества.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Список использованной литературы
1. Баранова И. Становление демократического избирательного процесса в России и его региональный аспект // Право и жизнь: независимый правовой журн. M., 2005. № 79. С. 133—144.
3. Волкова E.A. ^которые вопросы статуса политических партий в свете посланий Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации // Институционное и муниципальное право. 2010. № 3. С. 24-29.
4. Воробьев H.È. Ннституционность пропорциональной избирательной системы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // О выборах: материалы науч.-практ. конф., 3 марта 2006 г. M., 2006. Спец. вып. С. 70.
7. Любашиц В.Я. Эволюция государства как политико-правового института: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2005.
8. Mедведев Д^. Выступление на V Kрасноярском экономическом форуме // Российская газета. 2008. 16 февр.
9. Mедведев Д^. Россия, вперед! 10 сент. 2009 г. URL: http://www.kremlin.ru.
10. Одёжин В.И. Эволюция правовой системы в России: советский и постсоветский периоды: дис. … канд. юрид. наук. H. ^вгород, 2006.
11. О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ). Доступ из справ.-правовой системы ЖонсультантПлюс». 2010.
Bibliography (transliterated)
7. Lyubashits V.Ya. Evolyutsiya gosudarstva kak politiko-pravovogo instituta: avtoref. dis. . d-ra yurid. nauk. Rostov n/D, 2005.
8. Medvedev D.A. Vystuplenie na V Krasnoyarskom ekonomicheskom forume // Rossiiskaya gazeta. 2008. 16 fevr.
9. Medvedev D.A. Rossiya, vpered! 10 sent. 2009 g. URL: http://www.kremlin.ru.
«Подстройка» законодательства
Новый закон о выборах депутатов Государственной Думы
Политическое нетерпение привело к отмене выборов по одномандатным округам, к фактической отмене самовыдвижения кандидатов33, к крайнему ужесточению условий выдвижения кандидатов, к законодательному закреплению преимуществ думских партий. Исключительно нетерпением можно объяснить принятие в мае 2005 года закона, который вступает в силу только в декабре 2006 года34. Помимо нововведений, связанных непосредственно с выборами депутатов Госдумы, в новом законе были заложены нормы, расширяющие возможности административного манипулирования выборами и сужающие возможности общественного контроля. Но главное – новый закон указывал направление изменения всей избирательной системы Российской Федерации и избирательных законов субъектов Федерации.
Вводимые «усовершенствования» с учетом российской избирательной практики, новелл закона о партиях (увеличение
минимального количества региональных отделений и численности партии, запрета на выдвижение членов других партий) и ранее введенного семипроцентного барьера оставляли мало шансов на прохождение в Думу оппозиционных партий помимо административной воли. Но даже этот законопроект был еще ужесточен и ухудшен депутатами в процессе его прохождения через Думу.
Охарактеризуем основные новеллы нового закона о выборах депутатов Госдумы (помимо отмены одномандатных округов):
• Упразднение избирательных блоков. В условиях неустоявшейся партийной системы, при отсутствии крупных «неадминистративных» партий эта норма позволяет режиссерам российских выборов добиться дробления оппозиционных сил.
• Увеличение минимального количества региональных групп. Первоначально законопроект предусматривал разбиение федерального списка не менее чем на 71 региональную группу (предыдущий закон предусматривал минимальное количество групп, равное семи). Такое требование трудно удовлетворить партиям, не имеющим отделений во всех регионах. Наоборот, оно легко может быть удовлетворено партиями, которые построены на основе административных или специальных (например, ФСБ или прокурорских) общероссийских структур.
Несмотря на возражения противников увеличения количества региональных групп, в конечном варианте закона их минимальное количество групп было увеличено до 100. При этом следует учитывать, что региональные группы должны создаваться с запасом, поскольку в случае, если в период избирательной кампании их станет меньше 100, партия будет снята с выборов. Региональная группа может исчезнуть в связи с добровольным отказом от участия в выборах кандидатов, входящих в неё. Заметим, что в практике российских выборов уже зафиксированы случаи, когда избирательное объединение снималось с выборов в связи с выбытием предельно допустимого числа кандидатов из списка35.
• Уменьшение общефедеральной части списка до трех человек. Это нововведение не позволяет небольшим партиям сформировать в Думе фракцию, в которой представлены лица, специализирующиеся в разных отраслях законодательства. Лидеры небольших партий могут быть сосредоточены в небольшом количестве регионов, но новое
законодательство вынуждает выдвигать их не в тех регионах, где они проживают. Уменьшение общефедеральной
части списка выгодно для партий с жесткой дисциплиной голосования в парламенте.
• Возможность отказа от депутатского мандата. Такая возможность имелась и на предыдущих выборах в Государственную думу. Ей не преминули воспользоваться губернаторы, входившие в региональные списки и получившие по итогам голосования мандаты депутатов. Это явление было настолько массовым и вызывающим, было
настолько похоже на обман избирателя, что ЦИК РФ, разрабатывая законопроект, предложил в случае отказа лиде-
ров списка или региональных групп от мандата передавать его другой партии. Об этом много говорил председатель
ЦИК РФ А.А.Вешняков, рекламируя новый законопроект. Однако при рассмотрении закона во втором чтении была принята поправка, отменявшая это нововведение и возвращавшая ситуацию в прежнее состояние.
• Ужесточение правил проверки подписей в поддержку выдвижения партии. Уменьшен до 5% процент недостоверных и недействительных подписей, достаточный для отказа в регистрации. Одновременно уменьшено до 5% допустимое превышение количества сдаваемых подписей над количеством подписей, необходимых для регистрации. Установлено требование нотариального заверения подписей сборщиков подписей. Практика российских выборов, в том числе в Московскую городскую Думу, с убедительностью показала, что при наличии установки на отказ в регистрации соответствующая избирательная комиссия легко находит не только 5, но и все 25% недействительных подписей36. Устанавливаемые правила проверки подписей превращают регистрацию партии по подписям в акт принятия административного решения о регистрации или отказе в регистрации. Следует учесть, что регистрация парламентских партий («Единой России», ЛДПР и КПРФ) производится без сбора подписей и без внесения залога.
• Увеличение процента набранных голосов, при котором возвращается избирательный залог (до 4%) и при котором партия не обязана оплачивать предоставление ей агитационного пространства в государственных СМИ (до 3%). Это нововведение направлено на «удушение» мелких партий.
• Ограничение круга субъектов, которые могут направлять наблюдателей на участки для голосования. В законопроекте наблюдателей на участки могли направлять все общероссийские общественные объединения, в том
числе – все партии. В окончательном варианте закона наблюдателей могут направлять только партии, участвующие в выборах.
В новый закон о выборах депутатов Государственной думы перекочевали из старого дискриминационные положения о 7-процентном «заградительном» барьере и преимуществах парламентских партий при регистрации и формировании
избирательных комиссий. В целом, условия, которые созданы новым законом о выборах Государственной думы, противоречат принципам свободных выборов, установленным международными избирательными стандартами.
Понятно, что проект закона вызвал озабоченность, если не сказать – возмущение, у многих специалистов по избирательному законодательству. законодательству Группой специалистов под руководством В.Л.Шейниса (Олег Каюнов, Аркадий Любарев, Андрей Бузин) было подготовлено большое количество поправок, которые были внесены на рассмотрение депутатами Государственной думы Сергеем Алексеевичем Поповым, М.М. Задорновым, Г. Г П. Хованской, С.А. Насташевским, Е.В. Ройзманом. Другую группу поправок, частично пересекавшуюся с первой, разрабатывали специалисты Независимого института выборов (А.В.Иванченко, А.Е.Любарев) и они были внесены депутатом В.А.Рыжковым. Практически все предложенные этой группой поправки были отклонены еще на стадии рассмотрения в профильном комитете Думы.
В частности, отклонены принципиальные поправки, связанные с восстановлением избирательных блоков, поправки о
снижении «заградительного» барьера, о повышении представительности Думы до 75%. (По новому закону мандаты распределяются между партиями, набравшими не менее 7% голосов, если в сумме они набрали не менее 60% голосов. Таким образом, возможны случаи, когда 40% голосов избирателей, поданных за одни партии, будут распределены между другими партиями). Также были отклонены все существенные поправки, связанные с повышением открытости и гласности выборов.
Более того, в процессе прохождения закона через Думу законопроект был существенно ужесточен для оппозиционных партий и, наоборот, наоборот смягчен для административной партии поправками, поданными группой депутатов от «Единой России»: еще больше увеличилось минимальное количество региональных групп, ужесточились условия возврата залога, исключена норма о передаче мандата другой партии в случае отказа от мандата и т.д.
33 Теперь любой гражданин, желающий выдвинуть свою кандидатуру на выборах депутатов Госдумы, обязан обратиться с этой просьбой к одной из зарегистрированных партий.
34 Поспешное принятие закона породило слухи о возможности досрочного роспуска Думы.
36 См. например, раздел «Можно ли зарегистрироваться по подписям» в Бузин А.Ю. Московские муниципальные выборы…