Регулирование межбюджетных отношений

Часть 1 ст. 8 Конституции РФ провозглашает: «В РФ гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности».

Межбюджетные отношения как правовой институт представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, регулирующих качественно однородную группу общественных отношений.

Подробнее

Основополагающий принцип формирования бюджетов:

• самостоятельность формирования бюджетов, выражающаяся в наличии собственных источников доходов и права самостоятельно определять расходование средств.

Часто бюджетам более низких уровней не хватает средств для реализации стоящих перед ними задач, и тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные финансовые средства (источники доходов) нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

Сущность и содержание межбюджетных отношений раскрываются в определении, которое содержится в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6), где межбюджетные отношения определены как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Субъекты межбюджетных правоотношений:

• публично-правовые образования.

Объект межбюджетных правоотношений:

• регулирование бюджетных отношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

Таким образом, регулирование бюджетных правоотношений (в аспекте межбюджетных отношений) предполагает регулирование отношений:

1) имущественного характера;

Межбюджетные отношения, связанные с распределением денежных (бюджетных) средств между бюджетами бюджетной системы РФ в различных формах, составляют имущественные межбюджетные отношения, и охватываются понятием «межбюджетные трансферты».

Объект указанной группы межбюджетных отношений:

• бюджетные средства — межбюджетные трансферты в конкретной форме.

В соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации:

1. Дотации — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования (направлены на на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ).
2. Субсидии бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета — межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.
3. Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета — межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.
4. Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
5. Иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ.

Соответственно указанным формам межбюджетных трансфертов межбюджетные отношения делятся на следующие подгруппы: межбюджетные отношения по предоставлению дотаций, межбюджетные отношения по предоставлению субсидий, межбюджетные отношения по предоставлению субвенций, иные межбюджетные отношения.

2) процессуального, организационного характера

Межбюджетные отношения, носящие неимущественный (процессуальный, организационный характер), имеют сутью закрепление доходов бюджетов разных уровней, их распределение и разграничение расходных полномочий, контроль над движением бюджетных средств.

Основная цель межбюджетных отношений неимущественного (процессуального, организационного) характера:

• обеспечение нормативного регулирования бюджетных отношений.

Они включают отношения по поводу:

• формирования бюджетной системы РФ;
• разграничения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы РФ, распределению налоговых отчислений;
• разграничения и закрепления бюджетных полномочий РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;
• контроля за использованием денежных средств, распределенных между бюджетами бюджетной системы РФ;
• иные отношения по поводу регулирования бюджетных отношений с учетом интересов публично-правовых образований различных уровней.

Регулирование бюджетных отношений предполагает их упорядочение, направление и развитие в процессе функционирования бюджетов.

Межбюджетное регулирование осуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путем

• вертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и
• горизонтального (в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы)

выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она ниже минимально необходимого уровня.

Механизм бюджетного регулирования представляет собой совокупность методов (в том числе правовых) и средств, при помощи которых государство воздействует на процессы формирования и использования бюджетных ресурсов. При этом данный механизм оказывает непосредственное влияние на социально-экономическое развитие страны.

Основа механизма бюджетного регулирования:

1. правовое закрепление определенного порядка финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и
2. организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.

По смыслу Бюджетного кодекса РФ необходимость в таком регулировании обусловлена федеративным устройством России. Поскольку межбюджетные отношения обеспечивают территориальное перераспределение финансовых ресурсов и оказывают непосредственное воздействие на социально-экономическое развитие регионов, правовое регулирование межбюджетных отношений реализует конституционные права граждан. Кроме того, необходимость в регулировании межбюджетных отношений возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджетов по объективным причинам не хватает средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Подробнее о бюджетном выравнивании

В Бюджетном кодексе РФ используется понятие «бюджетное выравнивание», которое необходимо рассматривать как часть бюджетного регулирования.

Бюджетное выравнивание — это процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглаживания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на определенном, минимально допустимом уровне.

Государственные и муниципальные образования одного уровня развиты неодинаково и имеют разные возможности для мобилизации налогов и сборов. Поэтому главной задачей бюджетного выравнивания ставится выделение менее благополучным из них таких средств, которые увеличат доходы их бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жителя, примерно равного расходам государственных и муниципальных образований среднего достатка.

Большую роль в регулировании межбюджетных отношениях играет Минфин России, в структуре которого находится Департамент межбюджетных отношений (см. Приказ Минфина России от 02.08.2011 N 275 «Об утверждении Положения о Департаменте межбюджетных отношений»).

Департамент межбюджетных отношений является структурным подразделением Министерства финансов РФ, обеспечивающим осуществление функций Министерства по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной деятельности в части взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, муниципальных образований, а также в отраслях жилищно-коммунального хозяйства и взаимоотношений бюджетов субъектов РФ с бюджетами муниципальных образований.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной для всех стран модели межбюджетных отношений в силу огромного влияния политики и исторических традиций на бюджетно-налоговое устройство разных стран. Правильная организация процесса регулирования межбюджетных отношений способна обеспечить относительное выравнивание условий социально-экономического развития федеративного государства. Правовому регулированию межбюджетных отношений отведена не последняя роль.

Бюджетный федерализм базируется на такой организации бюджетных отношений, которые позволяют в условиях самостоятельности и автономности каждого бюджета оптимально сочетать фискальные интересы федерации с интересами ее субъектов и органов местного самоуправления. Компромисс интересов может быть достигнут, с одной стороны, созданием условий для экономического развития регионов, а с другой — посредством разграничения полномочий по межбюджетным отношениям. Такой компромисс устанавливается путем вертикального выравнивания бюджетной системы, т.е. законодательным закреплением за каждым уровнем бюджетной системы финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами, а также разграничению бюджетной ответственности между ними.

Достижение вертикальной сбалансированности решается распределением и законодательным закреплением бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, и в то же время — выравниванием финансовых возможностей соответствующих уровней власти для реализации бюджетных полномочий.

Согласно положениям Бюджетного кодекса РФ бюджетные полномочия — это установленные и принятые в соответствие с БК РФ права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

Расходные обязательства — это обусловленные законодательноправовыми актами, договором или соглашением обязанности публичноправового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

В основу разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления заложены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов РФ на всей территории России, единства системы исполнительной власти в РФ, разделения полномочий в сфере межбюджетных отношений преимущественно федеральными законами, равенства прав субъектов РФ, сбалансированности доходных полномочий и расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы, самостоятельности бюджетов, прозрачности межбюджетных отношений и бюджетов всех уровней и др.

Расходные полномочия — это права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления по нормативному правовому регулированию, финансовому обеспечению, исполнению (финансированию) расходных обязательств, связанных с выполнением функций государства и местного самоуправления.

При разграничении расходных полномочий руководствуются следующими принципами:

• 1) субсидиарность (максимальная близость органов власти к потребителям соответствующих бюджетных услуг);
• 2) территориальное соответствие (максимальное совпадение территориальной юрисдикции органов власти и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
• 3) внешние эффекты (чем выше заинтересованность общества в целом в реализации соответствующих функций, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти должно закрепляться их нормативное правовое регулирование и финансовое обеспечение);
• 4) эффект территориальной дифференциации (чем выше территориальные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться);
• 5) эффект масштаба (концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.

В общем случае всю полноту расходных полномочий по всем трем их видам необходимо закреплять за одним уровнем публичной власти в соответствии с его предметами ведения и полномочиями, что повышает ответственность за реализацию соответствующих функций и предотвращает возникновение «необеспеченных мандатов». Законодательно закрепляется положение о том, что финансовое обеспечение расходов органов государственной власти, связанных с выполнением функций по предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федерации производится соответственно из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ. Аналогично устанавливаются расходные полномочия по вопросам местного самоуправления (табл. 7.3).

Таблица 7.3

Схема разграничения основных расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации в сфере бюджетных услуг населению в здравоохранении1

Функции	Нормативноправовое регулирование	Обеспечение финансовыми средствами	Организация предоставления
Здравоохранение
Высокоспециализированное	ф	Ф	ф
Среднеспециализированное	ф + р		р
Общее (платежи в систему ОМС)	ф	Р + М	Р + м
Программы развития	Ф + Р + м	Ф + Р + М	Ф + Р + м

Примечание. Ф — федеральные, Р — региональные (субъекты РФ), М — местные образования, + — совместные полномочия.

Для увязки между разграничением расходных полномочий и их реализацией в бюджетном процессе используются реестры расходных обязательств, т.е. перечень законов, нормативных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Под налоговыми полномочиями понимают права и обязанности органов власти разных уровней по введению налогов, установлению налогооблагаемой базы, налоговых ставок, налоговых льгот, порядка уплаты, предоставления отчетности.

Оптимальное разграничение налоговых полномочий предполагает установление баланса между двумя конкурирующими подходами: с одной стороны, обеспечение равных условий налогообложения, регу-

лирования его общего уровня, простоты налоговой системы, эффективности налогового администрирования, что требует централизации основных налоговых полномочий, а с другой — создание заинтересованности региональных и местных органов власти в формировании налоговой базы, эффективном использовании налоговых поступлений (т.е. взаимосвязи между уровнем налогообложения и объемом и качеством предоставленных бюджетных услуг), создании благоприятного налогового климата.

При разграничении налоговых полномочий учитываются такие критерии, как стабильность налоговых поступлений, экономическая эффективность их использования, территориальная мобильность налоговой базы и равномерность ее размещения, социальная справедливость.

• Фрагмент Общей схемы разграничения основных расходных полномочий междууровнями бюджетной системы РФ к 2005 г. Источник: Программа развития бюджетногофедерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (утв. постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584).

О.С. ИВАНОВА

ФИНАНСОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Ключевые слова: финансы, межбюджетное регулирование, бюджетные доходы и расходы.

Обосновано, что реализация концепций межбюджетного регулирования на уровне планирования бюджетных расходов учреждений позволяет обеспечить проведение целостной бюджетной политики на всех уровнях бюджетной системы, повышение эффективности бюджетных расходов.

O.S. IVANOVA

FINANCIAL REGULATION OF INTERBUDGET RELATIONSHIP

Key words: finances, interbudget regulation, budgetary profits and charges.

Реформирование межбюджетных отношений в России постепенно превратилось в некий постоянный процесс. Сменяются концепции и программы, уточняется бюджетное законодательство, при этом оптимальная модель взаимодействия всех уровней управления в системе разделения бюджетных полномочий и ресурсов пока не создана.

С 2005 г. изменяется бюджетное устройство РФ. Бюджетная система РФ как совокупность федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов получает законодательное упорядочение на местном уровне. Образуются два уровня местных бюджетов: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Межбюджетные отношения — понятие многообразное. В отечественных публикациях нет единой точки зрения относительно содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием ; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям, что существенно сужает сферу межбюджетного перераспределения .

Механизм бюджетного регулирования активно использовался в советское время в условиях плановой экономики, когда проблемы сбалансированности нижестоящих бюджетов решались в условиях практического отсутствия бюджетной самостоятельности региональных и местных властей. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР. Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства. Реформирование бюджетного устройства потребовало принципиально иных подходов в проведении бюджетной политики — на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

В результате вышеизложенного можно утверждать, что с теоретических позиций не следует сводить содержание межбюджетных отношений ни к оказанию финансовой помощи, ни к бюджетному регулированию. Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и внебюджетных источников — с другой.

Во-первых, с точки зрения совокупности экономических отношений межбюджетные отношения — это денежные распределительные отношения, возникающие между органами власти различных уровней и обусловленные необходимостью максимально эффективного обеспечения равной возможности реализации на всей территории Российской Федерации установленных Конституцией РФ социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться за счет бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов с учетом географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей территорий. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. в качестве одной из важных целей наряду с экономической эффективностью, бюджетной ответственностью, политической консолидацией определена социальная справедливость — выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Выражая распределительные отношения, межбюджетные отношения проявляют себя как на стадии первичного распределения (в виде отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определенной доли от налоговых поступлений), так и на стадии перераспределения (в виде различных дотаций, субвенций из вышестоящих бюджетов, а также при образовании и распределении средств фондов финансовой поддержки субъектов федерации и муниципальных образований).

Во-вторых, с точки зрения механизма реализации межбюджетные отношения включают в себя взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу разграничения расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней; разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней; бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи .

В настоящее время правовые предпосылки для формирования финансовоэкономической основы местного самоуправления имеются. Конституция РФ не только предусматривает местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России, но и определяет его экономическую основу, закрепив в качестве таковой особую, отделённую от государственной, форму собственности — муниципальную собственность и сформулировав фундаментальное положение о праве муниципальных образований иметь свой собственный бюджет. В соответствии с п. 1 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Законодательные меры, имеющие целью создание материальных предпосылок местного самоуправления, осуществлены и в финансовой сфере, посредством принятия специального законодательства, в частности Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 5 сентября 1997 г. и включения соответствующих положений в Налоговый и Бюджетный кодексы. Муниципальные образования получили право на определённую часть собира-

емых на их территории налогов. В настоящее время на этот уровень полностью переданы земельный налог и налоги на имущество физических лиц .

Современная теория общественных финансов рассматривает финансовую помощь как необходимый элемент межбюджетных отношений, при этом, чем выше различия в социально-экономическом положении территорий государства, тем значимее потребность в данном инструменте бюджетного регулирования. В России действительно существует высокая разница в уровнях социальноэкономического положения регионов. Но в условиях крайней ограниченности бюджетных средств наивно думать, что можно создать некую идеальную методику предоставления финансовой помощи для ликвидации объективных диспропорций между регионами. Поэтому речь идет о более или менее справедливом распределении финансовой помощи для создания примерно равных (выровненных) условий функционирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Установленное Бюджетным кодексом РФ распределение доходов по уровням бюджетной системы направлено на максимально возможное сокращение регулирующих доходов, их преобразование в закрепленные. Большинство нормативов отчислений теперь установлены в Бюджетном кодексе РФ на долгосрочной основе, а не в Налоговом кодексе РФ или законе о бюджете, как было ранее.

Однако вопрос о перераспределении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы остается предметом постоянных дискуссий.

При рассмотрении вопроса закрепления налоговых доходов за бюджетами разных уровней бюджетной системы следует руководствоваться необходимостью достижения наиболее эффективной «вертикальной» и «горизонтальной» сбалансированности расходных обязательств и доходных источников. Данной цели можно достичь только от наиболее равномерно размещенных и немобильных налогов, так как только такое закрепление позволит максимально сократить различия в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований, а значит, межбюджетное регулирование будет эффективным .

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено предоставление бюджетных кредитов бюджетам в двух случаях: на покрытие кассового разрыва и в связи с ликвидацией последствий стихийных бедствий. В первом случае бюджетный кредит, в зависимости от указания целевого назначения его использования, может обладать свойствами дотаций или субсидий, во втором — это инструмент для решения чрезвычайных задач. Предоставление бюджетного кредита на условиях возвратности и возмездности заставляет рассматривать его, прежде всего, как инструмент финансового рынка, а не реализации бюджетной политики. На наш взгляд, кредитование бюджетом бюджетов иных уровней является проявлением патернализма, свидетельством несовершенства межбюджетного регулирования, а предоставление публичным правовым образованием бюджетных кредитов иным бюджетам на реализацию инвестиционных проектов можно оценивать как проявление недобросовестной конкуренции.

Являясь способом управления, межбюджетное регулирование неизбежно приводит к ответному реагированию получателей межбюджетных трансфертов -территорий, органы управления которых принимают решения с учетом условий, установленных бюджетом вышестоящего уровня бюджетной системы, применяемых при распределении межбюджетных трансфертов. Это проявляется в принятии региональных программ, в том случае, если наличие программы и ее финансирование являются необходимым условием получение межбюджетного трансферта, в принятии решений о выделении средств на строительство объектов, в установлении новых расходных обязательств, а также в изменении структуры расходов, создании (упразднении) бюджетных учреждений и органов

управления. На характер управленческих решений, на управление региональными и местными финансами может повлиять и технология расчета межбюджетных трансфертов, что наиболее явно находит свое отражение при распределении региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки.

Так, распределение фондов финансовой поддержки требует расчета показателей, характеризующих состояние доходной базы территории и исполнения расходных полномочий (вопросов местного значения). Критерием достоверности оценки доходных возможностей бюджетов территорий является достижение совпадения фактической и плановой отдачи экономической базы, налогового (доходного) потенциала. Иначе складывается ситуация в отношении оценки расходных обязательств, расходных потребностей публично-правовых образований. До настоящего времени идут дискуссии по поводу того, что считать необходимыми расходными потребностями. Согласно одной точке зрения, потребность — это то, что финансируется по факту. Согласно второй -потребность должна быть четко описана нормативом и, следовательно, превышение норматива — уже не потребность. Также существует мнение, что достоверная оценка потребностей невозможна.

Перечисленные альтернативы обусловливают различия методологических подходов в определении расходных потребностей публично-правовых образований: исходя из фактических расходов, стандартов бюджетной услуги (стандарт услуги устанавливается с учетом функций, операций ее составляющих и нормативной стоимости каждой функции, операции или, что доминирует в последние годы, — исходя из различий в стоимости бюджетных услуг, т.е. индекса бюджетных расходов). В первом случае целью методики определения расходных потребностей будет являться полнота оценки фактических расходов, во втором — расчет средств, необходимых для обеспечения стандарта, в третьем — определение, во сколько раз больше или меньше средств необходимо затратить публично-правовому образованию для обеспечения равного объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Соответственно, в первом случае региональные органы государственной власти (органы местного самоуправления) будут ориентированы на обоснование дополнительных расходов, связанных с оказанием большего объема бюджетных услуг и (или) повышением качества их предоставления, в том числе на создание бюджетных учреждений, вне зависимости от того, востребованы эти учреждения жителями или нет, на увеличение штатной численности и т.п. Мерой, направленной на ограничение роста необоснованных расходов, может стать установление ограниченного перечня расходных позиций, по которым просчитываются расходные потребности территорий.

Во втором случае — ориентация публично-правовых образований на обоснование высокой себестоимости стандартизированной бюджетной услуги, на необходимость оказания бюджетных услуг более дорогим способом, детальное, пооперационное описание физического состава бюджетной услуги с указанием стоимости могут создать препятствие для завышения себестоимости услуги на местах, однако это сопряжено с трудоемкостью процесса расчета: необходимо учитывать множество факторов и каждый год пересматривать их стоимость.

Вариант, предполагающий учет не расходных потребностей территорий, а объективных факторов, обусловливающих стоимостные различия, в настоящее время является наиболее устойчивым, но его недостаток — повышенная вероятность ошибки как следствие игнорирования важных факторов, обусловливающих различия в стоимости бюджетных услуг. Однако показателей, характеризующих различия в возрастном составе населения, уровне цен, дифференциации заработной платы работников бюджетных учреждений, плотности про-

живания населения, а также тех показателей, влияние на которые региональных и местных органов власти ограничено, недостаточно. Это объясняется тем, что методология расчета индекса бюджетных расходов предполагает наличие во всех регионах и муниципальных образованиях одинаковой сети бюджетных учреждений, ее одинакового состояния, что не соответствует действительности. Чем меньше статистико-сетевых показателей используется в расчетах и чем меньше коэффициентов удорожания учитывается, тем выше вероятность ошибки. Ввод в расчет индекса бюджетных расходов показателей, характеризующих наличие сети бюджетных учреждений, повышает объективность расчета, однако при этом увеличивается возможность регионов и муниципальных образований косвенно влиять на перераспределение трансферта.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Способность органов государственной власти и органов местного самоуправления адаптировать характер и структуру расходных обязательств к методикам расчета и распределения межбюджетных трансфертов осложняет меж-бюджетное регулирование — искажает представление о балансе ресурсов и потребности. В то же время ответная реакция региональных и местных органов управления на положения и условия методик распределения межбюджетных трансфертов дает возможность соуправлять собственными и расходными обязательствами территорий и рассматривать применение технологий межбюджетного регулирования как универсальный инструмент бюджетной политики.

Универсальность заключается в возможности применения данного инструмента как на макро-, так на мезо- и микроуровне бюджетного планирования. На макроуровне межбюджетное регулирование влияет на параметры бюджетов публично-правовых образований, на мезоуровне — на структуру расходов, их приоритетность, на микроуровне межбюджетное регулирование способно повлиять на структуру и объемы бюджетных росписей главных распорядителей и на сметы подведомственных им бюджетных учреждений иных публично-правовых образований.

Публично-правовое образование вышестоящего уровня бюджетной системы способно повлиять на объем и качество услуг, оказываемых населению бюджетными учреждениями иных публично-правовых образований, предоставлением не только целевых, но и нецелевых межбюджетных трансфертов, а также посредством реализации различных технологий в методике расчета и распределения межбюджетных трансфертов. Наиболее наглядно это проявляется при распределении межбюджетных трансфертов с использованием прямого счета и финансовых нормативов для определения расходных обязательств территорий.

Планирование бюджетных расходов главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств может быть построено на тех же концептуальных основах, что и межбюджетное регулирование.

Согласно концептуальной основе дотаций — достижению выравнивания финансовых возможностей публично-правовых образований, созданию при этом стимулов к мобилизации собственных доходов и повышению эффективности использования бюджетных средств — распределение бюджетных средств между распорядителями и получателями бюджетных средств должно осуществляться исходя из баланса общественных требований к предоставлению бюджетных услуг и способности населения самостоятельно замещать получение бесплатных бюджетных услуг их приобретением (покупкой) в бюджетном секторе или у частного бизнеса.

Концептуальная основа расчета и распределения целевых межбюджетных трансфертов (субвенций, а для муниципальных образований — межбюд-жетных субсидий), передаваемых на финансовое обеспечение делегированных полномочий, — достижение экономической эффективности расходов —

предполагает планирование бюджетных расходов исходя из приобретения бюджетных услуг вне бюджетной сферы. Применение концептуальной основы субвенциального финансирования целесообразно как в случае необходимости повышения эффективности оказания услуги, так и в случае, когда бюджетный сектор не в состоянии предоставить необходимый объем бюджетных услуг потребителям.

Исходя из концептуальной основы расчета и распределения целевых меж-бюджетных трансфертов (субсидий) на софинансирование собственных расходных полномочий получателей — выявления приоритетных направлений и объединения усилий нескольких участников для решения приоритетных задач -планирование расходов бюджетных учреждений осуществляется с учетом средств, уплачиваемых потребителями за потребляемые бюджетные услуги. Так, планирование средств на оказание дополнительных бюджетных услуг потребителям осуществляется только в том случае, если потребитель готов оплатить часть расходов, связанных с предоставлением ему этой бюджетной услуги. Применение данного подхода целесообразно в тех случаях, когда потребители предъявляют спрос на более качественные бюджетные услуги, нежели чем тот уровень, который может быть обеспечен органами государственной власти и местного самоуправления. Нет необходимости и нерационально расходовать бюджетные средства на предоставление бюджетных услуг такого качества, которое не удовлетворяет потребителей и не востребовано ими.

Поскольку в планировании расходов главных распорядителей и получателей средств бюджета могут быть реализованы концептуальные основы межбюджетного регулирования, построение системы межбюджетного регулирования может являться способом управления расходами бюджетов иных уровней бюджетной системы РФ, а задача методик расчета и распределения межбюджетных трансфертов перемещается от оценки расходных потребностей или их различий к управлению (соуправлению) расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями бюджетов иных публично-правовых образований. Соответственно и цели межбюджетного регулирования трансформируются: на первый план выходит повышение эффективности использования финансов всей бюджетной системы страны.

Предоставление межбюджетного трансферта само по себе не является финансированием оказания бюджетной услуги — это способ передачи средств от одного бюджета публично-правового образования другому. Несмотря на это, межбюджетные трансферты, как и иные расходы бюджета, могут быть оценены на предмет их эффективности. Однако оценка эффективности меж-бюджетного регулирования является еще более сложной задачей в сравнении с оценкой эффективности расходов бюджетных учреждений. Помимо наличия общей проблемы — затраты и результаты выражены в несопоставимых показателях — определение эффективности осложняется возникающим эффектом замещения, когда предоставление дополнительных целевых средств может привести к сокращению финансирования указанных расходов за счет собственных доходов бюджета публично-правового образования.

Оценка эффективности межбюджетных трансфертов все же возможна. Для финансового обеспечения делегированных полномочий эффективной следует признать такую методику расчета межбюджетного трансферта, при которой обеспечивается предоставление прежнего объема бюджетных услуг с меньшими затратами. Уровень эффективности в данном случае определяется исходя из достигнутой экономии затрат (эффективность затрат). Для дотаций и субсидий, выделяемых на условиях софинансирования, эффективной следует признать такую методику, в результате которой в бюджетах публично-правовых образований

нижестоящего уровня бюджетной системы происходит распределение средств пропорционально общественным ожиданиям — потребностям в получении бюджетных услуг. При этом эффект замещения не возникает, либо его проявление крайне незначительно; уровень эффективности есть степень достижения поставленной цели (эффективность результата) — изменение структуры расходов.

Все виды межбюджетных трансфертов могут быть измерены на предмет их социальной эффективности, т.е. как изменился уровень удовлетворенности населения качеством и количеством предоставляемых ему услуг в той или иной сфере (образования, здравоохранения и т.д.). Инструментом измерения социальной эффективности межбюджетного регулирования могут стать как социологические исследования, так и статистико-сетевые показатели, используемые отраслевыми ведомствами, обеспечивающие предоставление соответствующих бюджетных услуг населению. Определить, является ли сложившаяся тенденция результатом межбюджетного регулирования или усилий самого публично-правового образования, позволит анализ структуры расходов бюджетов. Эффективным будет такое межбюджетное регулирование, которое приведет к распределению бюджетных расходов пропорционально общественным требованиям в предоставлении бюджетных услуг. Соответственно и наиболее адекватным межбюджетным трансфертом можно назвать такой межбюджетный трансферт, который позволит обеспечить перераспределение средств в бюджетах иных публично-правовых образований пропорционально общественным требованиям. Отметим, что таковым инструментом может быть не только субсидия, предоставляемая бюджетам на условиях софинан-сирования (напомним об эффекте замещения), но и дотации, распределяемые с учетом особенностей, характеризующих состояние сети бюджетных учреждений, структуру расходов бюджета, себестоимость отдельных бюджетных услуг, а также результаты социологических опросов.

Социальный результат может быть измерен в статических и динамических показателях. Статические показатели демонстрируют, насколько отличается данный показатель в данном публично-правовом образовании от аналогичных показателей в сравнении с другими публично-правовыми образованиями. Динамические показатели характеризуют, насколько отличается тенденция в регионе или муниципальном образовании в сравнении с другими территориями или в сравнении с предыдущим периодом в этом же публично-правовом образовании.

Статический показатель позволяет оценить уровень территории в сравнении с другими регионами или муниципальными образованиями, однако его недостаток в том, что он не позволяет оценить различия в «стартовых» возможностях территорий. Публично-правовое образование, имеющее развитую инфраструктуру и высокий уровень экономического развития, изначально будет иметь более высокие показатели, нежели те, где эффективность управления общественными финансами находится на более низком уровне. Применение статических показателей наиболее успешно в тех случаях, когда необходимо описать минимальный стандарт, которому должно соответствовать предоставление бюджетных услуг во всех публично-правовых образованиях. Динамические показатели позволяют оценить изменения, происходящие в сфере управления общественными финансами, влияние межбюджетного регулирования на предоставление бюджетных услуг населению. Однако недостаток динамического показателя — отсутствие целевого ориентира: нельзя все всегда улучшать до бесконечности, необходимо четко описать цель, на достижение которой ориентировано предоставление межбюджетного трансферта. Статические и динамические показатели дополняют друг друга и делают систему оценки социальной эффективности межбюджетного регулирования це-

лостной. Преобладание статических показателей оправдано, если изменение качества и количества бюджетных услуг соизмеримо с суммой межбюджетного трансферта. В том случае, если степень воздействия межбюджетного трансферта на бюджетное планирование в регионе или муниципальном образовании не установлена, то целесообразно применять динамические показатели. Таким образом, несмотря на то, что предоставление межбюджетного трансферта не является финансированием предоставления бюджетной услуги, оценка его эффективности все же возможна .

В заключение хочу отметить, что реализации концепций межбюджетного регулирования на уровне планирования бюджетных расходов учреждений позволяет обеспечить проведение целостной бюджетной политики на всех уровнях бюджетной системы, повышение эффективности бюджетных расходов.

Литература

1. Государственные и муниципальные финансы: учебник I под ред. С.И. Лушина, В.А. Сле-пова. М.: Экономистъ, 2007. 763 с.

3. Карчевская С.А. Реформа местного самоуправления налоговой аспект I С.А. Карчевская II Финансы. 2007. № 12. С 7-8.

6. Литягин Н.Н. Финансовые проблемы местного самоуправления I Н.Н. Литягин II Финансы. 2008. № 1. С. 24-25.

8. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 II СЗ РФ. 2001. № 34.

9. Якутова М.А. Механизм правового регулирования межбюджетных отношений: теория и практика I М.А. Якутова II Законодательство и экономика. 2004. № 8.

ИВАНОВА ОКСАНА СТАНИСЛАВОВНА родилась в 1982 г. Окончила Чувашский государственный университет. Соискатель кафедры актуальных проблем экономической теории Чувашского университета. Автор 4 научных публикаций.