Служебная информация

Закон регулирует отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности РФ.

Положения Закона обязательны для исполнения на территории РФ и за ее пределами органами представительной, исполнительной и судебной властей, МСУ, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами РФ, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства РФ о государственной тайне.

Под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ.

Определены полномочия органов государственной власти и должностных лиц в области отнесения сведений к государственной тайне и их защиты. Самостоятельный раздел Закона закрепляет перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне.

Засекречивание сведений и их носителей — это введение для сведений, составляющих государственную тайну, ограничений на их распространение и на доступ к их носителям. Оно осуществляется в соответствии с принципами законности, обоснованности и своевременности. Определены сведения, не подлежащие засекречиванию (о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, преступности и др.).

Устанавливаются три степени секретности и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно».

Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с их отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежностью руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом РФ. Для осуществления единой государственной политики в области засекречивания сведений межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

Рассмотрены вопросы ограничения прав собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан РФ на информацию в связи с ее засекречиванием, порядка засекречивания сведений и их носителей, реквизитов носителей сведений, составляющих государственную тайну.

Законом регламентирован и порядок рассекречивания сведений и их носителей — снятия ранее введенных ограничений на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на доступ к их носителям. Основаниями для рассекречивания сведений являются: взятие на себя РФ международных обязательств по открытому обмену сведениями, составляющими в РФ государственную тайну; изменение объективных обстоятельств, вследствие которого дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну, является нецелесообразной. Закреплены положения о распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну.

Определены органы защиты государственной тайны. Допуск должностных лиц и граждан РФ к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке. Допуск лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

Устанавливается три формы допуска к государственной тайне: к сведениям особой важности, совершенно секретным или секретным. Наличие у должностных лиц и граждан допуска к сведениям более высокой степени секретности является основанием для доступа их к сведениям более низкой степени секретности.

Определены основания для отказа в допуске к государственной тайне, условия прекращения допуска. Рассмотрены вопросы ограничения прав лиц, допущенных или ранее допускавшихся к государственной тайне, организации доступа к таким сведениям и ответственности за нарушение законодательства о государственной тайне.

Средства защиты информации должны иметь сертификат, удостоверяющий их соответствие требованиям по защите сведений соответствующей степени секретности. Координация работ по организации сертификации средств защиты информации возлагается на межведомственную комиссию по защите государственной тайны.

Финансирование деятельности органов государственной власти, бюджетных предприятий, учреждений и организаций и их структурных подразделений по защите государственной тайны осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, а остальных предприятий, учреждений и организаций — за счет средств, получаемых от их основной деятельности при выполнении работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

За обеспечением защиты государственной тайны предусмотрены парламентский, межведомственный и ведомственный контроль, а также прокурорский надзор.

Открытый перечень — перечень (лиц, прав, обязанностей и т.д.), указанный в нормативно-правовом акте, расширение которого предусмотрено.

Закрытый перечень — перечень (лиц, прав, обязанностей и т.д.), указанный в нормативно-правовом акте, расширение которого не предусмотрено.

Разъяснение

Термины «открытый перечень» и «закрытый перечень» часто используются юристами.

Открытый перечень — перечень (лиц, прав, обязанностей и т.д.), указанный в нормативно-правовом акте, расширение которого предусмотрено.

Пример

Статья 264 налогового кодекса России определяет перечень прочих расходов, которые указаны в 48 подпунктах пункта 1. При этом последний, 49 подпункт включает: «другие расходы, связанные с производством и (или) реализацией».

То есть перечень прочих расходов открытый.

Закрытый перечень — перечень (лиц, прав, обязанностей и т.д.), указанный в нормативно-правовом акте, расширение которого не предусмотрено.

Пример

Статья 258 налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) определяет перечень амортизационных групп, В перечне указано 10 амортизиционных групп и его расширение не предусмотрено.

Пример

Статья 346.16 НК РФ определяет расходы для применения упрощенной системы налогообложения. В этой статье указан закрытый перечень таких расходов. На основании этого, контролирующие органы делают вывод, что любые расходы не указанные в этом перечне расходами для УСН не признаются. Так, например, Минфин считает, что расходы на управление не признаются при УСН (Письмо Минфина России от 13.02.2013 N 03-11-06/2/3694).

Примеры из судебной практики

Определение Конституционного Суда РФ от 24.03.2015 N 677-О:

«По утверждению заявителя, пункт 1 части второй и часть третья статьи 413 УПК Российской Федерации определяют вновь открывшиеся обстоятельства лишь как неизвестные суду на момент вступления приговора или иного судебного решения в силу, устанавливая при этом их закрытый перечень, и не позволяют относить к числу таковых иные обстоятельства, в частности являющиеся основаниями для изменения или отмены судебных решений в апелляционном, кассационном и надзорном порядках.»

Решение Суда по интеллектуальным правам от 26.02.2015 по делу N СИП-1053/2014:

«По мнению заявителей, приведенный в статье 13.1 Закона N 231-ФЗ перечень лиц, имеющих право на признание на территории Российской Федерации действия патента Украины, не является закрытым, в названной статье не указано, что к таким лицам могут относиться только те граждане Российской Федерации, которые получили гражданство на основании статьи 4 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (далее — Закон N 6-ФКЗ).»

Определение Конституционного Суда РФ от 24.03.2015 N 631-О:

«Статья 16.7 КоАП Российской Федерации устанавливает административную ответственность за представление недействительных документов при совершении таможенных операций. Открытый перечень лиц, которые могут привлекаться к административной ответственности за совершение данного правонарушения, обусловлен различными формами договорных отношений между физическими и юридическими лицами, возникающими в связи с перемещением товаров через таможенную границу.»

Постановление Суда по интеллектуальным правам от 24.04.2015 N С01-334/2015 по делу N А68-2881/2014:

«В статье 14 Закона о защите конкуренции приведен открытый перечень действий, являющихся недобросовестной конкуренцией.»

В Федеральном законе от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — 149-ФЗ) закреплено, что ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. На практике встречаются случаи, когда ограничения на доступ к информации устанавливаются подзаконными актами. Подобным актом является «Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии» (утв. постановлением Правительства РФ от 03.11.1994 № 1233). Согласно п.1.2 указанного Положения к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Основным недостатком данного определения является крайне нечеткое определение служебной информации ограниченного распространения, поскольку категория «служебная необходимость» не определена ни в законодательстве, ни в юридической доктрине и может быть истолкована сколь угодно широко. Поскольку критерием отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения являются не конкретные объективные факторы, а субъективная категория – «служебная необходимость», возникает повод для возможности принятия произвольных правоприменительных решений.

В действующих законах определены некоторые категории, которые по своему характеру приближены к понятию «служебная тайна», например:

• Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст.ст.11, 27 — служебная информация);
• «Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ст.81 – служебная тайна);
• «Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ст.13.14 – служебная информация);
• Федеральный закон от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» (преамбула — служебная тайна);
• Федеральный закон от 08.12.1995 № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (ст.28 — служебная тайна);
• Федеральный закон от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (ст.10 — служебная тайна);
• Федеральный закон от 23.08.1996 № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (ст.ст.3, 4, 9 — служебная тайна);
• Федеральной закон от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (ст.7, 17 — служебная информация);
• Федеральный закон от 08.01.1998 № 10-ФЗ «О государственном регулировании развития авиации» (ст.7 — служебная тайна);
• Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (ст.ст.90, 92 — служебная информация);
• Федеральный закон от 23.12.2003 № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» (ст.31 — служебная тайна);
• Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст.ст.17, 18, 24, 37 — служебная информация);
• Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (ст.ст.12, 14 — служебная информация);
• Приказ Роспатента РФ от 01.12.2000 № 248 «Об утверждении Порядка ознакомления с материалами по научно-исследовательским работам и научным разработкам, выполненным в системе Роспатента (ПН-5-2000)» (п.2.19 – служебная информация);
• Приказ Минкомсвязи России от 02.09.2011 № 221 «Об утверждении Требований к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающих в том числе необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения» (п.1 — служебная информация ограниченного распространения).

На основании анализа вышеуказанных нормативных правовых актов представляется возможным дать следующее определение служебной тайне – это не относящаяся к государственной тайне, полученная государственным органом или органом местного самоуправления информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом в интересах иных лиц. При таком понимании служебной тайны к ней будут относиться все иные (за исключением государственной тайны) виды информации ограниченного доступа, находящиеся в обладании государственного органа или органа местного самоуправления.

В отсутствие нормативно закрепленного понятия «служебная информация» им оперируют как нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения государственной и муниципальной службы, так и документы, определяющие особенности инвестиционных отношений.

В литературе же предлагаются различные подходы к разграничению служебной информации и служебной тайны: с учетом состава, характера и носителей сведений, на которые распространяется режим конфиденциальности. Однако концептуальной предметной основой дискуссии является определение того, являются ли служебной информацией только сведения, полученные в рамках служебных правоотношений в их публично-правовом смысле, или категория «служебная информация» применима к любым сведениям, полученным, в том числе, в рамках гражданских правоотношений.

Ст.9 149-ФЗ запрещает ограничивать доступ к информации «о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну)». Принцип открытости сведений о деятельности публичных органов развивается в Федеральном законе от 22.12.2008 № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» и в Федеральном законе от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», и в них под информацией о деятельности указанных органов понимается информация, как созданная, так и полученная этими органами в процессе своей деятельности. Важно отметить, что хотя оба закона не используют термина «служебная информация», но информация, составляющая предмет регулирования этих законов, вне всякого сомнения является служебной, и что названные законы не только декларируют принцип открытости такой информации, но и содержат ряд конкретных гарантий ее доступности.

Таким образом, можно попытаться провести границу между служебной информацией и служебной тайной. С точки зрения правовой доктрины предмет для спора отсутствует, и вряд ли кто-либо из специалистов сомневается, что информация, составляющая служебную тайну, входит в состав общей категории «служебная информация». Однако на уровне законодательства и правоприменительной практики проблемы существуют. Как было показано выше, в правовых актах эти категории часто смешиваются, и режим конфиденциальности пытаются распространить на всю служебную информацию.

В действующем законодательстве РФ практически не урегулирован вопрос обеспечения конфиденциальности информации, которая образуется в процессе деятельности частных (коммерческих и некоммерческих) организаций и которая не составляют иную охраняемую законом тайну – государственную, коммерческую, служебную (в отношении сведений, полученных в рамках служебных правоотношений в их публично-правовом смысле) и т.д. Такую информацию можно условно назвать «информацией для внутреннего пользования».

Необходимо обратить внимание, что доступ к информации может быть ограничен ее обладателем в рамках реализации полномочий, предусмотренных ч.3 ст.6 149-ФЗ. Кроме того, согласно п.4 ч.3 ст.6 149-ФЗ обладатель информации может защищать установленными законом способами свои права в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами.

Представляется возможным сформулировать основные квалифицирующие признаки информации для внутреннего пользования:

1. сведения любого характера, которые не составляют иную охраняемую законом тайну;
2. сведения неизвестны третьим лицам;
3. у третьих лиц нет свободного доступа к сведениям на законном основании;
4. неправомерные действия в отношении сведений нарушают права и законные интересы обладателя таких сведений;
5. в отношении сведений введен режим ограничения доступа обладателем таких сведений.

Возможность использовать для ограничения доступа к информации режим, отличный от коммерческой тайны, косвенно подтверждается в ч.1 ст.1465 ГК РФ. В данной норме закреплено, что обладатель сведений, составляющих секрет производства, принимает «разумные меры для соблюдения их конфиденциальности, в том числе путем введения режима коммерческой тайны». Таким образом, обладателю секрета производства предоставляется более широкий спектр способов защиты сведений ограниченного доступа, не ограниченный только режимом коммерческой тайны. Одной из таких «разумных мер» может стать введение режима информации для внутреннего пользования.

В п.3 ч.4 ст.6 149-ФЗ зафиксирована обязанность обладателя информации принимать меры по её защите. Эта обязанность соответствует праву по ограничению доступа к информации (п.1 ч.3 ст.6 149-ФЗ). Соответственно, обладателю информации для надлежащей реализации своих прав необходимо будет ввести режим информации для внутреннего пользования, представляющий собой систему правовых, организационных и технических мер по обеспечению конфиденциальности информации для внутреннего пользования.

Принцип информационной закрытости (автор — Д. Парнас, 1972) утверждает: содержание модулей должно быть скрыто друг от друга . Как показано на рис. 4.12, модуль должен определяться и проектироваться так, чтобы его содержимое (процедуры и данные) было недоступно тем модулям, которые не нуждаются в такой информации (клиентам).

Рис. 4.12. Информационная закрытость модуля

Информационная закрытость означает следующее:

1) все модули независимы, обмениваются только информацией, необходимой для работы;

2) доступ к операциям и структурам данных модуля ограничен.

Достоинства информационной закрытости:

• обеспечивается возможность разработки модулей различными, независимыми коллективами;

• обеспечивается легкая модификация системы (вероятность распространения ошибок очень мала, так как большинство данных и процедур скрыто от других частей системы).

Идеальный модуль играет роль «черного ящика», содержимое которого невидимо клиентам. Он прост в использовании — количество «ручек и органов управления» им невелико (аналогия с эксплуатацией телевизора). Его легко развивать и корректировать в процессе сопровождения программной системы. Для обеспечения таких возможностей система внутренних и внешних связей модуля должна отвечать особым требованиям. Обсудим характеристики внутренних и внешних связей модуля.

Связность модуля

Связность модуля (Cohesion) — это мера зависимости его частей , , . Связность — внутренняя характеристика модуля. Чем выше связность модуля, тем лучше результат проектирования, то есть тем «черней» его ящик (капсула, защитная оболочка модуля), тем меньше «ручек управления» на нем находится и тем проще эти «ручки».

Для измерения связности используют понятие силы связности (СС). Существует 7 типов связности:

1. Связность по совпадению (СС=0). В модуле отсутствуют явно выраженные внутренние связи.

2. Логическая связность (СС=1). Части модуля объединены по принципу функционального подобия. Например, модуль состоит из разных подпрограмм обработки ошибок. При использовании такого модуля клиент выбирает только одну из подпрограмм.

Недостатки:

• сложное сопряжение;

• большая вероятность внесения ошибок при изменении сопряжения ради одной из функций.

3. Временная связность (СС=3). Части модуля не связаны, но необходимы в один и тот же период работы системы.

Недостаток: сильная взаимная связь с другими модулями, отсюда — сильная чувствительность внесению изменений.

4. Процедурная связность (СС=5). Части модуля связаны порядком выполняемых ими действий, реализующих некоторый сценарий поведения.

5. Коммуникативная связность (СС=7). Части модуля связаны по данным (работают с одной и той же структурой данных).

6. Информационная (последовательная) связность (СС=9). Выходные данные одной части используются как входные данные в другой части модуля.

7. Функциональная связность (СС=10). Части модуля вместе реализуют одну функцию.

Отметим, что типы связности 1,2,3 — результат неправильного планирования архитектуры, а тип связности 4 — результат небрежного планирования архитектуры приложения.

Общая характеристика типов связности представлена в табл. 4.1.

Таблица 4.1. Характеристика связности модуля

Тип связности	Сопровождаемость	Роль модуля
Функциональная		«Черный ящик»
Информационная ( последовательная )	Лучшая сопровождаемость	Не совсем «черный ящик»
Кэммуникативная		«Серый ящик»
Процедурная		«Белый» или «просвечивающий ящик»
Временная	Худшая сопровождаемость
Логическая		«Белый ящик»
По совпадению