Согласительная процедура

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Цатурян, Тамара Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Отношения, складывающиеся в процессе формирования и осуществления компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации содержат в себе потенциал конфликтности, коллизионности, что вызывает необходимость создавать и совершенствовать механизмы преодоления противоречий и разрешения компетенционных споров между органами государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В настоящее время актуальным заданием является поиск и совершенствование механизмов обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти между собой, в том числе в части создания и совершенствования механизмов разрешения компетенционных споров в досудебном порядке.

Значение согласительных механизмов в конституционном праве проявляется многообразно.

Во-первых, они направлены на преодоление противоречий в законодательном процессе, возникающих между палатами Федерального Собрания по тому или иному законопроекту.

Во-вторых, согласительные процедуры используются как инструмент выявления, разрешения и предупреждения компетенционных споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В-третьих, различные согласительные инструменты и мероприятия обеспечивают координационные механизмы согласования интересов Федерации и субъектов Федерации.

В-четвертых, важным направлением реализации согласительных механизмов в конституционном праве является договорное регулирование федеративных отношений как между Федерацией и субъектам, так и между регионами.

Сегодня особенно актуальны слова В.В. Бойцовой о том, что «сейчас мы наблюдаем опасные проявления конституционной антикультуры, или антиконституционной культуры, в государственном аппарате. Культурная и социальная адекватность российского права столь часто оспаривается гражданами и должностными лицами, что грозит разрушить правовую систему. Российские законодатели и исполнительная власть, по-видимому, стали чемпионами по неуместности правовых норм. Более 10 лет мы пытаемся реализовать идеалы правового государства, создать формальные, институциональные механизмы разделения властей без заметного успеха удовлетворения базовых социальных потребностей»135.

Проведенное исследование показывает, что при всей важности таких характеристик, как направленность на преодоление юридических коллизий, эффективность законотворчества и др., они не исчерпывают всего богатства содержания согласительных механизмов и процедур. Не менее важно достижение соответствующих социально-политических результатов — создание предпосылок для рационального использования конституционно-правовых инструментов — всего того, что способствует гармоничному развитию эффективной государственности в России, на началах права, демократии и федерализма.

Согласительные процедуры рассмотрены в исследовании как важный элемент стратегии конституционного развития федеративных отношений. Определены предпосылки формирования надлежащего использования согласительных процедур для конституционного развития федерализма в России, прежде всего — в компетенционной сфере.

135 Бойцова В.В. Перспективы развития российского права//Государство и право на рубеже веков (материалы всероссийской конференции). Проблемы теории и истории. М., 2001. С. 24 — 25.

Непременным условием повышения эффективности конституционно-правового регулирования является создание согласительных органов для разрешения компетенционных споров и механизмов предотвращения разногласий с помощью досудебных и внесудебных процедур и соответствующих мер.

Согласно точному и справедливому определению Р.В. Егинбаряна, распределение компетенции и отношения между федерацией и ее субъектами — это ключевой вопрос федеративного устройства, поскольку в зависимости от того, как он разрешен, определяется баланс власти в территориальном аспекте136.

В последние годы ученые-конституционалисты уделяли значительное внимание исследованию главным образом тех конституционно-правовых средств, которые опосредуют отношения в сферах обеспечения и защиты прав человека и гражданина, формирования и осуществления социально ориентированной государственной конституционной политики, построению федеративных отношений на началах создания сбалансированного, демократического механизма согласования конкретных властных полномочий. Одним из вопросов, приобретающим всё большую актуальность в теории и практике развития федерализма, является выяснение основных направлений модификации федеративных отношений, которые связываются авторитетными исследователями с такими проблемами как «развитие единства в многообразии», «поиски новых форм сочетания централизации и децентрализации», «развитие институтов участия субъектов Федерации в решении вопросов федерального значения», «стремление к поискам новых форм компромиссов и консенсуса Федерации и её субъектов»,

136 Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М., 2007. С. 56. модернизация концепций субсидиарности и пропорциональности в отношениях центра, регионов и муниципалитетов» и др.137

Обобщенный анализ различных подходов и концепций по вопросу о

1 о о тенденциях развития федерализма и федерации показывает, что все изменения, модификации, модернизации определяются стремлением к установлению баланса интересов различных субъектов федеративных отношений, минимизации разногласий и конфликтов в компетенционной сфере, поскольку разграничение компетенции между федеральным, региональным и местным уровнями власти, особенно актуальное для процесса совершенствования функционирования федеративного государства, остается «потенциально конфликтным полем»139.

Разделение полномочий между органами публичной власти как по вертикали, так и по горизонтали, с присущей данному вопросу потенциальной конфликтностью, порождает «много серьезных проблем в условиях вертикальной разбалансированности системы государственного управления, когда между её звеньями нет четкого разграничения компетенции, а следовательно, и ответственности перед населением за конкретные дела»140. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года отмечается, в частности: «Один из главных критериев политической культуры и развития общества — это увеличение объема полномочий региональных и местных властей. Сегодня децентрализация полномочий в сфере государственного управления достигла в России самого высокого за всю её историю уровня. Но важно то, что система управления становится более гибкой и более близкой к людям. И что всё больше решений принимается на местах. При

137 См.: Глобализация и федерализм//Государство и право. 2007. № 7. С. 5 — 7.

138 О разграничении данных понятий см. подр.: Глобализация и федерализм//Государство и право, 2007, № 7. С. 5.

139 Собянин С.С. Разграничение компетенции органов власти различных уровней в федеративном государстве//Государство и право. 2006. № 12. С. 5.

140 Там же. этом ответственность перед обществом, безусловно, несут все — все без исключения — уровни власти»141.

Введение согласительных процедур для разрешения компетенционных споров и устранения разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти предусматривается различными законодательными актами и актами подзаконного характера. Обзор нормативно-правовых предпосылок и исследовательских подходов к проблеме формирования механизма разрешения разногласий в сфере исполнительной власти демонстрирует, что в настоящее время ещё рано говорить о наличие единого, осознанного участниками политического процесса подхода к решению данной проблемы.

Во-первых, отсутствует единая концепция или стратегия досудебного разрешения компетенционных коллизий в современной конституционно-правовой теории и практике.

Во-вторых, всё более остро ощущается потребность в урегулировании данной сферы как стратегически важной для осуществления основных задач современной политической и социально-экономической программы развития государства. «Практика применения даже имеющихся в наличии разрозненных и не связанных между собой элементов этого механизма порождает определенные проблемы как фактического, так и теоретико-правового плана», — справедливо указывается в исследованиях проблемы реализации конституционного полномочия Президента РФ по разрешению споров и разногласий между органами государственной власти142.

В исследованиях, посвященных выяснению сущности и значения согласительных процедур, условий практической реализации

141 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации 26 апреля 2007 года.

142 Зиганшин Н.Ф., Ямалетдинов P.P. Проблемы реализации части 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации (согласительные процедуры)//Законодательные исследования. Выпуск 3 / Секретариат Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан. Уфа, 2006 С. 8. меадиационных, переговорных и иных согласительных процедур и средств в конституционно-правовом регулировании общественных отношений в сфере федеративных отношений, подчеркивается необходимость разработки и принятия законодательного акта или даже системы актов, которые бы способствовали упорядочению отношений по разрешению компетенционных споров между федеральными и региональными органами государственной власти.

Так, в частности, Ю.А. Тихомиров рассматривает в рамках теории управления на основе права проблемы разрешения споров о компетенции. По его мнению, проблемы, с которыми сталкивается, современная конституционно-правовая практика при применении согласительных процедур, приводят к выводу о «необходимости установления четких процедур рассмотрения разногласий и споров компетенционного характера. В них желательно предусмотреть не только типологию спорных вопросов и участников, но и критерии оценки актов и действий, и порядок 143 принятия итоговых решении» .

Н.Ф. Зиганшин и P.P. Ямалетдинов указывают на то, что «отсутствие соответствующего федерального закона, регулирующего механизм проведения согласительных процедур в порядке части 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации, ставит их проведение вне рамок права и не способствует четкому и единообразному разрешению возникающих разногласий. Полагаем, что тщательная .юридическая регламентация согласительной процедуры, проводимой в порядке части 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации, необходима»144.

В 2003 году Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан подготовило и внесло в Государственную Думу проект федерального закона «О согласительных процедурах для разрешения

143 Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 21.

144 Зиганшин Н.Ф., Ямалетдинов P.P. Проблемы реализации части 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации (согласительные процедуры)//Законодательные исследования. Выпуск 3 / Секретариат Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан. Уфа, 2006. С. 15. разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако данный законопроект к сожалению так и не получил поддержки в Государственной Думе, что вряд ли можно признать обоснованным решением, поскольку необходимость принятия подобного законодательного акта в настоящее время назрела и нуждается в последовательной работе по реализации соответствующих инициатив.

Высказывается также мнению о необходимости принятия «пакета» нормативных актов, посвященных регулированию отношений, связанных с применением согласительных процедур, который включает федеральный закон и ряд иных нормативных правовых актов145. Ю.А. Тихомиров полагает, что «подготовка и введение процедур с помощью законов и правил благоприятным образом повлияет на эффективность предупреждения и разрешения споров о компетенции в процессе управления»146. Исключительно в рамках правового поля, на основе и посредством права могут разрешаться различные конфликты, что «позволяет использовать легальные процедуры и находить наиболее правильные решения»147.

Важно разработать и внедрить в практику разрешения компетенционных споров в системе федеративных отношений базовый федеральный закон, который бы: во-первых, последовательно развивал положения Конституции Российской Федерации о праве Президента РФ использовать согласительные процедуры для устранения разногласий между органами государственной власти;

145 Зиганшин Н.Ф., Ямалетдинов P.P. Указ. соч. С. 16.

146 Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 221.

147 Теория государства и права. Под ред. В.К. Бабаева. М., 2002. С. 475. во-вторых, учитывал накопленный опыт на всех стадиях использования согласительного подхода в сфере управления и осуществления государственной власти; в-третьих, обеспечивал единообразие и ясность конкретных последовательных шагов по введению, использованию и принятию решений в рамках согласительных процедур по разрешению компетенционных споров между федеральными и региональными органами государственной власти; в-четвертых, содействовал оптимизации взаимодействия и согласованного функционирования всех государственных органов.

По мнению Ю.А. Тихомирова структура федерального закона о порядке предотвращения и разрешения разногласий и споров между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов могла бы включать следующие элементы: цели закона; понятие и виды разногласий и споров участников федеративных отношений; правовой режим урегулирования разногласий и споров; юридические коллизии; сбор и анализ информации о причинах и содержании споров, юридических коллизий; достижение договоренностей; использование согласительных процедур; примирительная палата; споры о неконституционности актов и споры о компетенции рассматриваемые Конституционным Судом РФ; рассмотрение экономических споров и споров в сфере управления между участниками федеративных отношений в арбитражном суде; рассмотрение споров в порядке административною судопроизводства; применение мер ответственности к участникам федеративных отношений за невыполнение обязательств148.

В результате проведенного исследования можно сделать вывод о необходимости разработки и принятия в составе пакета нормативных правовых актов Федерального закона «О процедурах рассмотрения и

148 Тихомиров Ю.А. Как разрешать коллизии//Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации (Сборник аналитических обзоров и рекомендаций). М., 1995. С. 240. разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В качестве основных целей данного закона представляется целесообразным рассмотреть:

— содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, в частности, при использовании им согласительных процедур на основании ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— совершенствование правовой основы для введения и эффективного использования согласительных процедур в практике разрешения компетенционных’ споров между органами власти различных уровней;

— укрепление начал федерализма в государственном устройстве России;

— формирование единой типовой согласительной процедуры, с помощью которой заинтересованные государственные органы могут в полной мере участвовать в разрешении компетенционных споров в системе государственной власти, что будет существенно способствовать повышению эффективности государственной власти и решению текущих управленческих задач.

Новые возможности для реализации правовой политики в сфере выявления и разрешения компетенционных споров связаны, по нашему глубокому убеждению, с разработкой и принятием Федерального закона «О согласительных и административных процедурах в системе исполнительной власти».

Законопроект должен основываться на Конституции Российской Федерации. При этом в нем также не должны дублироваться ее положения, а напротив, задача состоит в развитии и способствовании последовательному применению норм Конституции в практике построения правового, демократического государства и гражданского общества.

Необходимость регулирования способов обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в соответствии с принципом разграничения полномочий в федеративном государстве подтверждается опытом зарубежных стран. Так, в Эстонии имеется Закон об административной судебной процедуре (1993 г.). Административно — процессуальный кодекс Эстонии (1999 г.) устанавливает, что к компетенции административного суда относится разрешение публично-правовых споров. При этом речь идет об административных актах и действиях, регулирующих частные случаи в публично — правовых отношениях. Швейцария пошла по пути принятия закона об административных процедурах (1968 г.) и аналогичных законов в большинстве субъектов федерации. Проведение согласительных процедур между органами власти предусмотрено Законом Болгарии об административной процедуре (1979 г.).

Формирование законодательного механизма разрешения компетенционных споров в досудебном порядке в качестве структурного звена конституционно-правовой политики открывает возможность сформулировать стратегию оптимального развития и согласованного функционирования федеральных и региональных органов государственной власти.

Существенное значение имеет надлежащая типология споров и разногласий, которые могут являться основанием для применения согласительных процедур и адекватная классификация применяемых процедур.

Важно решить вопрос о правовом режиме урегулирования компетенционных споров, где нашли бы отражение дискуссии об конституционно-правовой и административно-правовой природе данных процедур.

В случаях, когда участникам согласительных процедур не удается достичь согласованного решения, требуется четкое определение механизма и порядка передачи компетенционных споров на рассмотрение конституционного, арбитражного или административного судопроизводства в соответствии с их подведомственностью.

Все это позволит создать комплекс правовых средств, с помощью которых будут решаться вопросы по предупреждению, рассмотрению и разрешению компетенционных споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законодательное оформление в рамках Конституции РФ процедур участия субъектов Федерации в предварительном рассмотрении проектов федеральных законов позволит органам государственной власти субъектов Федерации не только использовать право на судебную защиту в случае их нарушения, но и повысит эффективность рассмотрения законодательных инициатив субъектов Федерации в Государственной Думе, обеспечит легитимацию согласованных законов в глазах общественности и улучшит правоприменительную деятельность в регионах.

Реализация согласительных процедур совместного принятия решений в компетенционной сфере возможна при условии соответствия нормативно-правового регулирования таких процедур следующим четырем стандартам.

Во-первых, основная предпосылка любой процедуры, в рамках которой стороны с потенциально противоречащими друг другу интересами принимают совместные решения, состоит в том, чтобы все участники процесса, представляющие различные интересы, были представлены в процедуре совместного принятия решений.

Второе условие состоит в четком определении конкретных процедурных прав участия.

В-третьих, должны законодательно закрепляться последствия нарушения процедурных положений (или отсутствие каких-либо последствий).

Четвертое условие состоит в том, что порядок проведения процедур совместного принятия решений должен регулироваться нормативным актом достаточной юридической силы; во многих случаях предпочтительно, чтобы регулирование осуществлялось законом. Участники процесса принятия решений, процедурные права и последствия их нарушения должны определяться на одном нормативно-правовом уровне.

Отсутствие механизма корректировки федерального законодательства посредством консолидации законодательных предложений законодательных органов субъектов Федерации не позволяет в полной мере учитывать мнение субъектов Федерации в законодательном процессе, что приводит к избыточной унификации федерального законодательства, игнорированию федеральными законами особенностей субъектов Федерации и провоцирует компетенционные споры между ними.

Требования Регламента Государственной Думы к оформлению законодательных предложений субъектов права законодательной инициативы позволяют считать неугодные законопроекты не внесенными. При этом нормы Регламента Государственной Думы неправомерно идентифицируются с конституционными положениями.

Процедуры согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения проводятся с участием обеих ветвей власти субъектов Федерации в первичном рассмотрении внесенных законопроектов. Отсутствие их согласованной позиции приводит к тому, что позиция региона не засчитывается. Не учитывается мнение субъектов Федерации и на стадии второго и третьего чтений, поскольку законопроекты в редакции указанных чтений в их адрес не направляются.

В этой связи основные направления совершенствования процедур согласования с субъектами Федерации проектов правовых актов в сфере совместного ведения, связанные с разграничением компетенции, должны предусматривать: оптимизацию порядка предварительного согласования с субъектами Федерации проектов федеральных законов с целью обеспечения максимального учета позиций регионов на всех стадиях федерального законодательного процесса; дополнение Регламента Государственной Думы положениями, регулирующими порядок осуществления согласительных процедур при возникновении разногласий по проектам федеральных законов в сфере совместного ведения; введение двусторонних санкций за несоблюдение установленных законодательством процедур предварительного согласования проектов нормативных правовых актов по предметам совместного ведения с участием субъектов Федерации.

Требуется интенсивно развивать процессуальные и процедурные формы отношений в системе исполнительной власти. В законах и иных актах, положениях об органах исполнительной власти следует тщательно регламентировать формы взаимоотношений федеральных и региональных исполнительных органов (согласование, совместные решения, приостановление, отмена и т.д.). В ходе разработки и принятия административных регламентов следует полнее охватывать ими деятельность не только всех однородных органов «по вертикали», но и предусматривать набор регламентов, принимаемых самостоятельно в субъектах Российской Федерации. Важно предвидеть, как могут меняться регламенты при перераспределении полномочий между уровнями власти, как могут они применяться при замене или преобразовании органа, принявшего регламент.

Таким образом, исследование теории и практики развития федеративных отношений, эффективных механизмов выявления, рассмотрения и разрешения компетенционных споров между субъектами федеративных отношений позволяют сделать следующие выводы:

1. Система управления эффективностью использования конституционно-правовых механизмов по обеспечению согласованного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации должна базироваться на внедрении достижений науки конституционного права, методик и рекомендаций по разрешению компетенционных споров в системе федеративных отношений, законодательного закрепления соответствующих принципов, понятий, средств и процедур.

2. Конституционно-правовое регулирование согласительных процедур разрешения споров о компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти расширит их возможности эффективного осуществления государственных функций, позволит создать эффективные конституционно-правовые механизмы обеспечения баланса федеральных и региональных интересов.

Верно, подмечена проблема согласования интересов разных уровней государственной власти в федеративном государстве И.А. Конюховой, которая пишет: «Важнейший вопрос в определении механизма достижения согласия — субъекты или стороны, которые должны прийти к договоренности. В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на двух уровнях. Первый — между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Этот уровень согласия должен быть основой государственности и источником стабильности любого, как федеративного, так и унитарного государства. Второй уровень консенсуса договоренность между федерацией и составными частями государства субъектами федерации. Это обязательное, по нашему мнению, условие стабильности государства, избравшего федеративную форму

149 устройства» .

3. Основными задачами принятия Федерального закона «О процедурах рассмотрения и разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» являются: содействие реализации полномочий Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, в частности, при использовании им согласительных процедур на основании ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; создание единой нормативной правовой основы для введения и эффективного применения согласительных процедур в практике разрешения компетенционных споров между органами государственной власти различных уровней; обеспечение последовательной реализации основных стратегических целей и задач российской конституционно-правовой политики; укрепление начал федерализма в государственном устройстве России; формирование типовой согласительной процедуры, путем обращения к которой заинтересованные стороны могут в полной мере участвовать в разрешении компетенционных споров в системе федеративных отношений, что будет способствовать укреплению

149 Конюхова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: Итоги становления и перспективы развития. М., 2004. С. 28. российского федеративного государства и повышению эффективности деятельности государственных органов.

4. Система научно обоснованных правил применения и проведения согласительных процедур, закрепленная в нормативно-правовой форме с помощью законов или иных правовых актов должна обеспечивать единообразие и определенность заинтересованным субъектам федеративных отношений в разрешении компетенционных споров и повышении эффективности законотворчества, государственно-властного регулирования.

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

УДК 340.1 ББК 67.0

СОГЛАСИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ КАК ЭФФЕКТИВНЫЙ СПОСОБ РАЗРЕШЕНИЯ РАЗНОГЛАСИЙ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

НАДЕЖДА ИГОРЕВНА КАРГАПОЛЬЦЕВА,

адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России E-mail: kargapolzeva_ni@mail.ru Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве Научный руководитель: профессор, доктор юридических наук А.С. Шабуров Рецензент: кандидат юридических наук Т.Ю. Фалькина

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Анализируются существующие понятия согласительных процедур; рассматривается классификация возникающих в деятельности государственных органов разногласий. Обосновывается необходимость дальнейшего развития института согласительных процедур как наиболее эффективного механизма преодоления разногласий в деятельности государственных органов.

Ключевые слова: согласительные процедуры, разногласия, органы государственной власти.

Keywords: conciliation procedures, differences, public authorities.

Одним из приоритетных направлений в деятельности органов государственной власти является построение четкого и сбалансированного механизма взаимодействия, направленного на обеспечение согласованности всех его звеньев. Потому в условиях построения правового государства и создания гражданского общества особенно остро стоит вопрос сотрудничества, достижения консенсуса и взаимопонимания в деятельности государственных органов. На сегодняшний день существуют специальные конституционно-правовые способы, призванные обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов государственной власти. Одним из таких способов является использование согласительных процедур.

Впервые согласительные процедуры стали применяться в сфере международных отношений. Так, ст. VII Договора между США и Великобританией 1909 г. о пограничных водах между США и Канадой предусматривает создание постоянной канадско-американ-ской международной совместной комиссии (МСК), состоящей из 6 членов на паритетной основе1. Основная задача МСК — предотвращение и урегулирование споров между Канадой и США. Решения, принимаемые

комиссией, требуют согласования, по крайней мере, с 4 членами комиссии. Наиболее подробно порядок образования и функционирования согласительных комиссий был разработан в Общем акте о мирном разрешении международных споров 1928 г. Указанный документ предусматривает, что споры между участниками акта могут рассматриваться в постоянной или временной специальной согласительной комиссии, создаваемой спорящими сторонами. Производство в согласительной комиссии состязательное, решения принимаются большинством голосов членов комис-сии2. Положения о согласительных комиссиях предусмотрены во многих двусторонних и многосторонних договорах и конвенциях.

В Российской Федерации механизм согласительных процедур как способ разрешения правовых конфликтов впервые на законодательном уровне был предусмотрен в Федеративном договоре от 31 марта 1992 г. Так, ч. 2 ст. 7 договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации гласит, что

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

споры между участниками Федеративного договора по вопросам их ведения и иным вопросам разрешаются с использованием согласительных процедур в порядке, установленном Конституций РФ3.

Однако, на современном этапе развития не существует законодательного определения термина «согласительные процедуры». По энциклопедическому словарю, согласительные процедуры — это «регламентированная законом совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений по устранению возникающих между ними разногласий на взаимоприемлемой основе. Как правило, согласительные процедуры применяются в качестве первого шага на пути устранения спорных ситуаций»4.

Конституционалисты, например, под согласительными процедурами понимают урегулированный нормами конституционного права определенный порядок взаимосвязанных и последовательных действий, совершаемых сторонами конституционно-правовой коллизии, направленных на ее урегулирование путем восстановления или достижения согласия между ними5.

Тема согласительных процедур привлекала внимание и западных политологов. А. Лейпхарт ввел понятие «демократия согласования», под которым он понимает совокупность двух основных признаков — «коалиции (т.е. собственно согласования) и автономии сегментов», т.е. участников процедур согласования6. Основным принципом «демократии согласования» он называет принцип полноценного политического участия.

В.И. Червонюк и И.В. Гойман-Калинский определяют согласительные процедуры как особую разновидность законодательной технологии, которая позволяет: а) посредством принятия закона мирным (правовым) способом разрешить существующее противоречие между конкурирующими интересами; б) исключить появление в результате принятия и введение в действие содержащего согласованные нормы закона новых противоречий7. Указанная точка зрения интересна с той позиции, что право есть нормативное выражение согласованных интересов8. В праве должно быть выражено согласие той части общества, интересы которой оно затрагивает. Таким образом, упорядочение интересов, выделение из них приоритетных, преобладающих в обществе — одна из основных задач деятельности органов государственной власти. Рулан Н. справедливо отмечает, что «современное общество, конечно, не может быть устроено по типу сегментарных. Однако, как доказывает современная политическая антропология, современному обществу должны быть присущи механизмы, обеспечивающие устойчивое равновесие между составляющими это общество социальными группами»9. На наш взгляд, применение в деятельности государственных органов согласительных процедур можно отнести к числу таких механизмов.

Применение согласительных процедур при решении различных вопросов органами государственной власти играет важную роль в эффективности принимаемого решения, его легитимности. Принятое таким

образом решение или закон приобретает характер общей воли, а сам закон или решение приобретает качество правового и изначально наделяется качеством реализуемости. А несогласованность в деятельности государственных органов, напротив, ведет к принятию законов и управленческих решений, не соответствующих общественным ожиданиям, коллизиям в праве, а также затягиванию процесса принятия необходимых государству законов. Так, Государственная Дума в весеннюю сессию 2014 г. приняла целый пакет законов, вызвавших критику со стороны отдельных депутатов. В ускоренном порядке приняты поправки в закон «О рекламе», запрещающие ее на платных каналах, что угрожает закрытием кабельных каналов, вводится запрет на хранение персональных данных россиян на зарубежных серверах, и таким образом россияне лишатся права забронировать билеты на сайте зарубежной авиакомпании или заказать номер в отеле. Некоторые инициативы были внесены в последнюю неделю перед закрытием сессии. Так, достаточно обоснованно мнение депутата Михаила Емельянова, который констатировал, что «в последний день (пленарных заседаний) Дума возродила свои худшие традиции, когда парламент не был местом для дискуссий, особенно вопиющим было принятие закона о рекламе пива с нарушением регламента». Такими же темпами прошло заседание и Совета Федерации 9 июля 2014 г. Как подсчитал <«1ЪеУ11^е», на принятие одного законопроекта у Совета Федерации ушло около 5 минут10. Таким образом, при такой скорости принятия законопроектов отсутствует возможность их согласования и обсуждения, что негативно сказывается на качестве принимаемых законов и их одобряемости обществом. Этот факт лишний раз подтверждает необходимость дальнейшего развития методов и форм согласительных процедур в деятельности государственных органов, направленных на сбалансирование их деятельности.

Однако, деятельность государственных органов, как и любая другая, невозможна без споров и разногласий, связанных с наличием у каждого участника процесса своей позиции и различием компетенций каждого из звеньев в механизме государственного управления. Е.В. Комбарова предлагает следующую классификацию разногласий, возникающих в системе органов публичной власти Российской Федерации:

1) по сфере возникновения: межинституциональные (между законодательными, исполнительными и судебными органами власти) и внутрисистемные (связанные с внутренней работой органов законодательной, исполнительной, судебной власти);

2) по уровням осуществления власти: между федеральными и региональными органами государственной власти; между региональными и муниципальными органами власти11.

Указанная классификация не носит исчерпывающего характера. На наш взгляд, разногласия в государственных органах можно классифицировать еще и по следующим основаниям:

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

• по характеру возникших противоречий: объективные, связанные с наличием реальной проблемы, и субъективные, обусловленные различными оценками тех или иных событий, а также наличием у каждой из сторон своей позиции по решению того или иного вопроса;

• по субъектному составу: между коллективными органами государственной власти и единоначальными;

• в зависимости от форм осуществления функций государственных органов: разногласия, возникшие в ходе осуществления законотворческой, управленческой, судебной и контрольно-надзорной деятельно-стей органов государственной власти.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Различные виды разногласий и определяют средства и методы, используемые в рамках согласительной деятельности. К ним можно отнести: консультации, ведение переговоров, участие Президента Российской Федерации в разрешении разногласий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, достижение договоренностей, создание рабочих групп и согласительных комиссий, посреднические процедуры. Верно отмечает Ю.А. Тихомиров, что «выбор видов процедур и их правильное применение приводят к хорошим резуль-татам»12.

Эффективность применения согласительных процедур в преодолении разногласий в органах государственной власти также зависит и от скоорди-нированности и последовательности действий по их осуществлению. В этом процессе можно выделить следующие этапы:

• выявление разногласий в деятельности органов государственной власти;

• создание согласительной комиссии и выдвижение предложений по преодолению возникших противоречий;

• обсуждение высказанных вариантов преодоления разногласий и достижение сторонами консенсуса;

• вынесение решения по результатам согласительной процедуры.

Каковы же преимущества использования согласительных процедур как досудебного способа преодоления возникших в органах государственной власти разногласий?

Во-первых, согласительные процедуры привлекательны ввиду своей добровольности.

Во-вторых, рассматриваемые процедуры экономят время по сравнению с юрисдикционными способами разрешения разногласий.

В-третьих, согласительные процедуры отличает гибкость, возможность выбора тех средств и методов, которые отвечают сложившейся конфликтной ситуации.

В-четвертых, в некоторых случаях они помогают не только преодолеть возникшие разногласия, но и предотвратить еще не возникший конфликт.

В-пятых, как отмечалось выше, в принятом при помощи согласования решении или ином акте изначально заложен механизм его реализации. Ситуация, произошедшая в 2014 г. на Украине, свидетельствует

о том, что несогласованная деятельность органов государственной власти неизбежно порождает противодействие в социальной среде и всегда сопряжена с ущемлением прав тех или иных категорий населения.

В-шестых, согласование является универсальным инструментом упорядочения конкурирующих интересов. Его применение возможно во всех случаях обнаружения разногласий. Если же использование согласительных процедур не приводит к достижению взаимоприемлемого решения, то имеется возможность заменить их иными процедурами разрешения разногласий, например управленческими (административными).

Кроме того, использование согласительных процедур повышает уровень культуры диалога между органами государственной власти в рамках этих процедур.

Однако, несмотря на уделяемое внимание вопросам согласования интересов в деятельности государственных органов, на сегодняшний день отсутствует закон, который бы четко регламентировал статус и порядок проведения согласительных процедур, хотя попытки принятия такого закона предпринимались дважды. В 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации», но закон был отклонен Советом Федерации13. В 2004 г. проект Федерального закона «О процедурах рассмотрения и разрешения разногласий в системе исполнительной власти» был снят с рассмотрения Госдумой. Согласимся с мнением Т.В. Цатурян, что принятие данного закона позволило бы государственным органам более эффективно и единообразно устранять противоречия в практике осуществления государственно-властных полномочий, проводить более эффективную конституционно-правовую политику14.

Таким образом, согласительные процедуры не только экономят время и снимают общественное напряжение, они также показывают уровень сбалансированности властей и эффективность их работы. Подобные процедуры обеспечивают возможность органов государственной власти конструктивно взаимодействовать друг с другом, что является неотъемлемым атрибутом демократического общества. Посредством согласительных процедур возможно координировать конкурирующие интересы различных ведомств, политических партий и иных объединений, представляющих интересы различных групп людей.

1 Договор о пограничных водах между США и Канадой 1909 г.

2 Общий акт о мирном разрешении международных споров от 26 сентября 1928 г.

3 Федеративный договор. М., 31 марта 1992 г.

4 Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред.

B.Е. Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2001.

C. 46.

5 Бобракова Е.Е. Согласительные процедуры в конституционном праве: общие основы и особенности применения в феде-

ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

ральном законодательном процессе: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 26.

6 Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. М., 1997. С. 28.

8 ЧервонюкВ.И. Теория государства и права. М., 2003. С. 80-89.

9 Рулан Н. Юридическая антропология: Учеб. для вузов / Пер. с франц. М., 2000. С. 10.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

10 www.the-village.ru (дата обращения: 16 января 2014 г.).

12 Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2007. С. 99.

13 Быкова Е.А. Согласительные процедуры как особенность полномочий Президента Российской Федерации // Общество и право. 2011. № 3. С. 89.

14 Цатурян Т.В. Повышение эффективности государственного управления посредством использования согласительных процедур // Закон и право. 2014. № 3. С. 46.

УДК 349 ББК 623

К ВОПРОСУ О ПРИЗНАНИИ КОМПЛЕКСНЫХ

ОТРАСЛЕЙ ПРАВА

АННА ЮРЬЕВНА КОВАЛЕНКО,

адъюнкт кафедры теории и истории государства и права Уральского юридического института МВД России Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве E-mail: annakovalenko2013@yandex.ru Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист научной школы А.С. Шабуров Рецензент: кандидат юридических наук Т.Ю. Фалькина

Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН

Аннотация. Анализ комплексных отраслей права как структурного образования системы права: будет способствовать не только разрешению ряда дискуссионных теоретических вопросов; позволит добиться известной оптимизации правового регулирования отдельных сфер общественной деятельности посредством выявления и ликвидации ряда проблем и коллизий, возникающих в правоприменительной практике.

Ключевые слова: правовая наука, комплексная отрасль права, критерии комплексных отраслей, отрасль права, область научного знания.

Keywords: complex branch of law, the criteria of complex branches, the branch of law, an area of scientific knowledge.

Анализ советской и российской правовой науки свидетельствует о том, что в отношении комплексных отраслей права присутствовало два противоположных взгляда: в одном случае комплексные образования отрицались а в другом, напротив, получали полное признание. В рамках данной статьи будет предпринята попытка доказать существование таких отраслей.

Новым этапом развития российской системы права является закрепление в ней комплексных отраслей. Их появление, в первую очередь, связано с развитием

общественных отношений между людьми и их коллективами, что обуславливает усложнение правового регулирования, но, в то же время, направлено на решение проблемы по устранению правовых коллизий. Комплексная отрасль права нужна, поскольку она отвечает общественным потребностям, т.е. интересам в создании и использовании комплексных правовых отраслей как определенных правовых инструментов. Поэтому необходимо теоретически обосновать особое место комплексных отраслей права в системе россий-

СОГЛАСИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ — регламентированная законом совместная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений по устранению возникающих между ними разногласий на взаимоприемлемой(компромиссной) основе. Как правило, С.п. применяются в качестве первого шага на пути устранения спорных ситуаций. В тех случаях, когда они не дают позитивного результата, используются иные методы, в том числе с привлечением третьей стороны в роли арбитра. В качестве такового может выступать глава государства, например,в республиках с парламентской или смешанной формой правления, народ, выносящий свое решение на референдуме, или судебные органы в тех случаях, когда предмет разногласий подпадает под их юрисдикцию. В конституционных государствах порядок разрешения подобных споров или конфликтов регулируется исключительно законом. В РФ к способам разрешения спорных (конфликтных) ситуаций, решение которых не достигнуто с помощью С.п., можно отнести: право Президента РФ в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, отправить Правительство РФ в отставку либо распустить ГД (ч. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ); разрешение КС споров о компетенции между органами государственной власти; в некоторых случаях — проведение референдума РФ. Споры о компетенции между органами государственной власти, одной из сторон в которых является суд, должны решаться законодательным путем. Впервые в законодательстве РФ механизм С.п. для разрешения правовых конфликтов был предусмотрен в составляющих Федеративный договор договорах федеральных органов государственной власти с органами власти республик в составе РФ. с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также с органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ. В этих статьях указывается, что споры между участниками Федеративного договора по вопросам их ведения и иным вопросам разрешаются с обязательным использованием С.п. в порядке. установленном Конституцией РФ ЙФЗ. Для реализации права Президента РФ использовать С.п.создана Комиссия по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ (при Президенте РФ), в задачу которой входит устранение возможных разногласий между ними, а также подготовка предложений о применении Президентом РФ С.п. В случае недостижения согласия по спорному вопросу Президент РФ может передать его на рассмотрение соответствующего суда. Например, споры о компетенции между органами государственной власти, указанными в ст. 125 Конституции РФ, разрешаются КС (ч. 3 ‘ст. 125 Конституции РФ). Однако в соответствии с ФКЗ РФ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» это право Президента может быть реализовано только, во-первых, когда им были применены досудебные С.п., а разногласия не были устранены и, во-вторых, если разногласия власти являются спором, подведомственным КС. К досудебным С.п. между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ можно отнести и заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). В данном случае инициатива по использованию С.п. может исходить как от Президента РФ, так и от иных органов государственной власти, например от ГД. Конституция РФ (ч. 4 ст. 105 и ч. 3 ст. 107) предусматривает также проведение С.п. в законодательном процессе: при отклонении «…федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий» (подробнее см. Законодательный процесс). Согласно ч. 1 ст. 124 Регламента ГД при отклонении ФЗ Президентом РФ ГД может создать специальную комиссию. В отличие от согласительной комиссии палат ФС она, как правило, бывает четырехсторонней, с участием представителей СФ и ГД, Президента РФ и Правительства РФ.

ВЕТО ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ — закрепленное в Конституции РФ право Президента РФ отклонить принятый Федеральным Собранием федеральный закон и направить его палатам для повторного рассмотрения. Право вето, или так называемое право негативного контроля, — одна из важнейших прерогатив Президента в законодательном процессе. Оно означает юридическую возможность главы государства оценивать качество закона, его соответствие общественным ожиданиям, совершенство юридической формы. Конституция РФ (ст. 107) наделяет Президента РФ правом отлагательного, или так называемого суспензивного, вето в отношении принятых Государственной Думой и одобренных Советом Федерации, но не вступивших в силу федеральных законов. Право вето в этом значении есть право Президента отклонить закон, принятый Федеральным Собранием. При этом, по действующей Конституции, Президент может воспользоваться таким правом исключительно на стадии подписания закона, которой завершается законодательный процесс. Из Конституции РФ (ст. 107) вытекает отлагательный характер вето Президента, поскольку Федеральное Собрание при повторном рассмотрении отклоненного Президентом закона может принять этот закон в его прежней редакции и таким образом «проигнорировать» аргументы главы государства (не согласиться с ними). В период 1993—1999 гг. из принятых Федеральным Собранием законов почти на 30% из них было наложено вето Президента.

Право Президента РФ наложить вето действует в течение предусмотренного Конституцией РФ срока — 14 дней с момента поступления федерального закона. Если в течение этого времени Президент не определит своей позиции по данному закону, то последний должен быть (по смыслу ст. 107 Конституции РФ) передан для официального опубликования. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. указал, что решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридических последствий

Оставьте комментарий