Целевая программа

ФЦП – один из самых сильных, но одновременно самый сложный инструмент промышленной политики

На вопросы редакции OPEC.ru отвечает Юрий Вячеславович Симачев

Юрий Вячеславович, что такое ФЦП — федеральные целевые программы? Что означает это сочетание слов, какова история их появления?

Насколько мне известно, в России первое правительственное решение по федеральным целевым программам (ФЦП) было принято в конце 1993 г. – по программе «Топливо и энергия». После этого пошел лавинообразный процесс их «размножения». До середины 1995 г. этот процесс носил исключительно волевой и бессистемный характер, так как нормативное регулирование в сфере разработки и исполнения ФЦП отсутствовало. И только после принятия закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд было принято постановление правительства, которым утверждался порядок разработки и реализации ФЦП. В соответствии с этим порядком федеральная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных и еще много каких мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического и еще всякого разного развития в Российской Федерации.

То есть, по сути, эти программы рассчитаны на расшивку узких мест в развитии экономики?

Да, идея была действительно такая. Были нормативно определены три основных условия, когда требуется проблему федерального уровня важности решать программно-целевым способом.
Первое – когда невозможно комплексно решить проблему за счет действующего рыночного механизма; второе – когда для широкомасштабного распространения научно-технических достижений в силу их принципиальной новизны требуется государственная поддержка; третье – когда для решения проблемы требуется координация изменений в технологически сопряженных отраслях.
Таким образом, ФЦП были продекларированы в качестве программного инструмента промышленной политики. Однако инерция сложившегося в 1993-1995 гг. отношения к целевым программам как форме государственной поддержки отдельных предприятий, сочетающейся с жесткой межведомственной конкуренцией за ресурсы, не была преодолена. Приоритеты, в соответствии с которыми формировались программы, носили весьма условный характер. Например, в 2000 г. в разделе «Общефедеральные проблемы» были сгруппированы три ФЦП: по развитию государственной статистики, по улучшению ритуального обслуживания, по мировому океану.

Тут возникает два вопроса. Первый – порядок финансирования ФЦП, второй – ведомства, точнее их координация в рамках реализации ФЦП. Или за реализацию этих программ может отвечать исключительно одно государственное ведомство?

Начнем с финансирования.
Федеральные целевые программы финансируются за счет средств из федерального бюджета, но не только – используются также средства из бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований и внебюджетные средства. Существует правило, что на один рубль бюджетных средств должно привлекаться 6 рублей внебюджетных средств. Здесь сразу возникает некоторое идеологическое противоречие. Ведь если мы говорим, что федеральные целевые программы должны быть направлены на те области, где недостаточно эффективен рыночный механизм, то появляется вопрос, с какой стати там еще появятся 6 рублей внебюджетных средств, если это не выгодно частному бизнесу? А если это интересно частному бизнесу, то почему государство должно вкладывать туда свои средства? Получается, что государство начинает вмешиваться в те сферы, отрасли, где и так достаточно предпринимательской инициативы.
Теперь о том, что касается координации министерств. Федеральная целевая программа, отвечающая по содержанию нормативно установленным рамкам, как правило, является многодисциплинарной, когда чтобы добиться тех или иных сдвигов, необходимо обеспечить согласованную реализацию институциональных, организационных, финансовых мер в различных отраслях. Таким образом, требуются усилия нескольких министерств и ведомств. В идеале согласованность, единую идеологию их действий и должна обеспечивать федеральная целевая программа. Но на практике, к сожалению, получается иначе. Чаще федеральная целевая программа представляет собой набор довольно разрозненных мероприятий, инвестиционных проектов, формально объединенных некоторой единой тематикой.

Если вернуться к финансированию, то можно сказать, что какая-то из ФЦП была финансирована полностью?

До 2000 года недофинансирование федеральных целевых программ было скорее правилом, чем исключением. На некоторые федеральные целевые программы выделялись лишь доли процента от запланированного в бюджете финансирования. Это приводило к распылению средств, омертвлению вложенных ресурсов.

Вы сказали — распыление, а слово – разворовывание — подходит?

Всегда возможна ситуация, когда государственные средства используются не по целевому назначению. Естественно эта беда не обошла стороной и ФЦП. По-моему, проблема больше в том, что исполнение ФЦП чаще оценивается на техническом уровне, то есть проводится формальный контроль правильности расходов по ФЦП, их распределения по объектам, по видам расходов и т.п. Что касается оценки бюджетного эффекта от реализации ФЦП, оценки влияния на развитие экономики в целом, то такого рода анализ встречается крайне редко.
Но продолжим обсуждение финансирования ФЦП. В последние годы ситуация с исполнением федерального бюджета радикально улучшилась. Если посмотреть на 2000-2001 год, то бюджетные обязательства по ФЦП исполнялись на уровне свыше 90%, что весьма неплохо. Однако это сыграло и отрицательную роль, потому что привлекательность федеральных целевых программ резко повысилась для всех: для министерств и ведомств — как источника ресурсов, обеспечивающих некоторые распределительные полномочия; для бизнеса – как источника дешевых ресурсов. В результате в последнее время обострилась борьба за ресурсы реализуемых ФЦП и за формирование новых целевых программ. Кроме того, наметилась тенденция к тому, чтобы через федеральные целевые программы проводить те расходы, которые государство действительно должно осуществлять, но вовсе не через программную часть бюджета. В результате ряд ФЦП в 2002 г. направлен на решение проблем, которые, честно говоря, не требуют использования такого программно-целевого инструмента.

В 2000 году правительство открыто сказало: у нас очень большое количество ФЦП, мы теперь будем сокращать их количество. Это действительно произошло?

Не совсем так, а точнее вовсе не так. В 2000-м году была предпринята первая серьезная попытка сначала определить приоритеты, а потом в соответствии с ними сформировать необходимые целевые программы, при этом резко сократить количество программ, буквально до 20-30, так, по крайней мере, заявлялось. Были к этому неплохие предпосылки, связанные с тем, что, с одной стороны, уже прорабатывалась стратегия долгосрочного экономического развития России, с другой стороны, в 2000 году завершался срок выполнения 92 ФЦП. Однако неготовность предложить новые направления, неотработанность и противоречивость избранных приоритетов не позволили этого сделать, в результате на 2001 год правительство продлило более чем 50 целевых программ.
В 2001 году была продолжена работа по сокращению целевых программ, внешне результаты вроде бы ощутимые – в бюджете на 2002 г. запланирована расходы только по 47 программам. Однако, по оценкам моего коллеги, ведущего исследователя ИКСИ Алексея Соколова, реальная картина совсем иная. Действительно, если в бюджете на 2001 год была запланирована реализация 127 программ, то в бюджете на 2002 год — 47 программ. Но каким образом было достигнуто столь резкое сокращение? Преимущественно путем сохранения прежних направлений в виде программ и подпрограмм внутри отдельных ФЦП. Общее количество федеральных целевых программ и подпрограмм в 2001 г. переваливало за 160, а в 2002 году их число приближалось к 140. Так что сокращение весьма незначительное.

Есть ли какие-нибудь примеры успешной реализации ФЦП?

Отвечу по аналогии с известным анекдотом: да, есть примеры успешной реализации отдельных мероприятий из отдельных федеральных целевых программ. Был бы рад познакомиться с человеком, который бы ответственно заявил об успешной реализации той или иной ФЦП в целом. Конечно, можно программы различать — одна более успешная, другая менее успешная, одна более разумная, другая менее, но, чтобы ФЦП обеспечила достижение заявленного эффекта — я таких примеров не знаю. Здесь во многом сказывается проблема, которая связана с недофинансированием, потому что в этом случае возникает вопрос: как сокращать расходы по финансированию отдельных мероприятий программы. Каждое мероприятие характеризуется своим порогом, при финансировании ниже которого оно неэффективно: если вы вложили меньше средств, то это просто омертвленные средства. Таким образом, если равномерно по всем программным мероприятиям начинают сокращать расходы, получается, что часть мероприятий выполнена, часть нет. В результате резко снижается программный потенциал ФЦП, потому что все мероприятия в идеале между собой связаны, в результате вы как бы вычеркиваете, исключаете важные мероприятия, без которых другие мероприятия, даже будучи завершенными и выполненные целиком, являются бессмысленными. К примеру, в ходе реализации конверсионных программ происходили иногда совершенно удивительные вещи: предусматривалась разработка гражданского самолета, работы по фюзеляжу финансировались нормально, а по двигателю резко сокращались, в результате ни о каком новом самолете и речи быть не могло.
Вот почему я не являюсь большим поклонником тех федеральных целевых программ, которые ориентированы на «координацию межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей».

Сейчас очень модным, почти хитовым экономическим словосочетанием является – промышленно-структурная политика, как можно соотнести ваши исследования по ФЦП с этим понятием?

Я попробую сделать шаг назад, ответить следующим образом. На протяжении всего периода реформ такой инструмент как ФЦП активно применяется. Более того, в 2002 г., несмотря на то, что относительные расходы бюджеты на ФЦП в целом существенно не изменились и составляют порядка 7% от общего объема запланированных расходов из федерального бюджета, был предпринят маневр в сторону увеличения финансирования программ, направленных на развитие реального сектора экономики, на повышение конкурентоспособности отраслей. Не споря с противниками промышленной политики, может быть стоит задуматься о том, что раз государственные средства расходуются на ФЦП, то желательно повысить эффективность таких расходов. По-моему, именно вследствие отсутствия промышленной политики, определяющей ограниченное число приоритетов экономического развития, федеральные целевые программы останутся инструментом выкачивания государственных ресурсов, а не обеспечения значимых сдвигов в экономике, стимулом к ее модернизации.
Помимо этого, сами нормативные основы, порядок формирования и реализации ФЦП нуждаются в существенной доработке

Как ФЦП соотносится с качеством госуправления?

ФЦП – по-видимому, один из самых сильных, но при этом и самый сложный инструмент промышленной политики. Применять его нужно в весьма ограниченных масштабах, а требования к качеству государственного управления при этом очень высоки. Без кардинального повышения эффективности работы государственного аппарата, совершенствования межведомственной координации неизбежна дальнейшая профанация самой идеи ФЦП.

Как Вы относитесь к подписанной недавно ФЦП «Электронная Россия» с точки зрения Интернет и с точки зрения предыдущего вопроса – совершенствование управленческого механизма, административных технологий?

В целом – хорошо, потому что это первая попытка государства создать условия для более динамичного развития нового сектора экономики. Можно утверждать, что, по крайней мере, были предприняты попытки оптимизировать и согласовать усилия в реализации этой программы частного бизнеса и государства: были проведены семинары и круглые столы с участием независимых экспертов, представителей бизнеса, в результате удалось снять часть мероприятий, которые вторгались в те сферы, где достаточно активен частный бизнес. Второе, что удалось сделать – это предусмотреть выполнение пилотных проектов. Для любой долгосрочной ФЦП весьма высок риск морального устаревания и нерациональности выбора технических решений на этапе ее разработки. Наличие пилотных проектов обеспечивает гибкость программы, возможность ее адаптации к самым передовым решениям. Наконец, в рамках ряда мероприятий этой программы предусмотрено конкурсное распределение средств между исполнителями из различных регионов. Это позволит лучше учесть местные условия, обеспечит реализацию различных технических подходов к решению одной задачи.
Все это неплохо, но не удалось преодолеть ведомственную разобщенность министерств и ведомств, ряд мероприятий дублируют друг друга. В принципе были предложены новые схемы управления такой сложной программой: планировалось создание Координационного совета (для согласования интересов министерств и ведомств), Консультативного совета (для взаимодействия с бизнесом, общественной оценки эффективности программы), однако пока все это выглядит весьма туманно.

Региональная политика студентамХ / Федеральные целевые программы

Федеральные целевые программы

Федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее — целевые программы), представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Целевая программа может включать в себя несколько подпрограмм, направленных на решение конкретных задач в рамках программы. Деление целевой программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Целевая программа состоит из следующих разделов: — характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа; — основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей; перечень программных мероприятий; — обоснование ресурсного обеспечения целевой программы; механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков; — оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

Целевая программа также содержит паспорт федеральной (межгосударственной) целевой программы.

К содержанию разделов целевой программы предъявляются следующие требования.

Первый раздел целевой программы должен содержать развернутую постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения, обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-экономического развития, целесообразности программного решения проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения проблемы.

Второй раздел целевой программы должен содержать развернутые формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов и показателей.

Требования, предъявляемые к целям программы: специфичность (цели должны соответствовать компетенции государственных заказчиков целевой программы); достижимость (цели должны быть потенциально достижимы); измеряемость (должна существовать возможность проверки достижения целей); привязка к временному графику (должны быть установлены срок достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением соответствующих целей).

Раздел должен содержать обоснование необходимости решения поставленных задач для достижения сформулированных целей программы и обоснование сроков решения задач и реализации программы с описанием основных этапов реализации и указанием прогнозируемых значений целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также условия досрочного прекращения реализации целевой программы.

Третий раздел целевой программы должен содержать перечень мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач целевой программы и достижения поставленных целей, а также информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы.

Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть при их реализации.

В отдельных случаях для достижения целей программы, внесения изменений в нормативные правовые акты целевая программа может содержать приложение с планом подготовки и принятия необходимых нормативных правовых актов.

В четвертом разделе целевой программы должно содержаться обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того, раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения (помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.

Основные требования к пятому разделу целевой программы изложены в разделе VII ПОСТАНОВЛЕНИЯ Правительства РФ от 25.12.2004 N 842 «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПОРЯДОК РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ И МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫХ ЦЕЛЕВЫХ ПРОГРАММ, В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ КОТОРЫХ УЧАСТВУЕТ РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ».

Шестой раздел целевой программы должен содержать описание социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общую оценку вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценку эффективности расходования бюджетных средств. Оценка эффективности осуществляется по годам или этапам в течение всего срока реализации целевой программы, а при необходимости и после ее реализации.

Методика оценки эффективности целевой программы разрабатывается государственными заказчиками (государственными заказчиками-координаторами) с учетом специфики программы и должна служить приложением к тексту программы.

Оставьте комментарий