Централизация и децентрализация управления

УДК 342.25

А.А. Габов

ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ: ПРОБЛЕМЫ ПОНЯТИИ

В статье освещаются различные аспекты понятий централизации и децентрализации в государствах, включая исторический подход, соотношение с другими понятиями, показана роль централизации и децентрализации в правовом регулировании.

Ключевые слова: централизация, децентрализация, самоуправление, деконцентрация управления, демократический и диктаторский методы управления, стратегия наименьших политических издержек.

A.A. Gabov

CENTRALIZATION AND DECENTRALIZATION: PROBLEMS OF CONCEPTS

Малая изученность таких важнейших способов управленческого воздействия, как централизация и децентрализация, является ярким примером пробелов в науке государственного (публичного) управления, отмечает С.Н. Махина . А поскольку централизация и децентрализация являются именно основами, базисными началами государственного управления (способами, методами и даже формами), то и к установлению их оптимального соотношения, свободного от уже известных России «кренов» в ту или иную сторону и дающих в целом наиболее положительный результат, необходимо подойти с научной точки зрения в самое ближайшее время .

В отечественной науке не сложилась логически обоснованная научная теория централизации и децентрализации, а все предпосылки и условия их использования в управленческих процессах уже сформировались. Поэтому для того, чтобы нормализовать исполнительную, управленческую деятельность государства и впредь избегать значительных перевесов маятника «централизация-децентрализация» в ту или иную сторону, теории нужно «догнать» практику. Необходимо создать научные основы централизации и децентрализации управления применительно к отечественным нуждам и уже на этой основе осуществлять дальнейшее реформирование всего публичного управления в Российской Федерации .

Нами при написании данной статьи преследовались цели описать различные подходы к понятиям централизации и децентрализации, выявить наиболее сбалансированный подход и оценить его применимость к российским реалиям, проследить процессы централизации и децентрализации в истории, а также выяснить, как централизация и децентрализация отражаются в правовом регулировании.

В энциклопедическом словаре Брокгауза и Ефрона централизация понимается как система государственного устройства, при которой центральная власть стремится не только регулировать общее направление государственной жизни, но и руководить деятельностью местных властей, подчинить своему непосредственному воздействию все или многие стороны местной жизни. Централизации противоположна система децентрализации, при которой разграничиваются функции центральной власти и местных властей, причем объем прав последних расширяется за счет объема прав первой. Как отмечается в словаре, понятие децентрализации родственно с понятием самоуправления, но не тождественно ему; первое из этих понятий шире, так как в него входят также федеративный строй и полная автономия областей, тогда как местное самоуправление предполагает непременно зависимость от центральной законодательной власти. С другой сто-

роны, отмечает автор, самоуправление возможно как явление, существующее в одной только части государства, для одной или нескольких его провинций, тогда как централизация есть общий принцип государственного устройства .

Известный русский ученый Б.Н. Чичерин понимает централизацию как управление делами из общего центра. Противоположно централизации местное самоуправление, т.е. самостоятельное управление местными делами представителями местных жителей.

Централизация трактуется по-разному. Иногда под ней понимается просто государственное единство; в этом смысле всякое единичное государство, имеющее один центр, а не несколько, есть централизованное государство. Нередко централизацию смешивают с опекой над частной деятельностью. Под централизацией в точном смысле понимается подчинение местного управления центральной власти .

Например, французский юрист Токвиль разделяет централизацию на политическую и административную, утверждая, что первая законна и необходима, а вторая составляет зло. Под именем политической централизации разумеют установление общего законодательства, иностранную политику и управление совокупными силами государства, т.е. войском и финансами. Попечение же о благосостоянии следует отнести к централизации административной. Административная централизация необходимо входит в состав каждого государства, как бы мало ни развита была центральная власть, отмечает Б.Н. Чичерин .

По мнению Б.Н. Чичерина, централизация предполагает несколько черт организации государства:

1. Назначение местных властей и утверждение выборных. Назначение дает некоторую силу и влияние центральной власти; но если местные власти, назначаемые из центра, пользуются бессменностью и могут действовать самостоятельно, то централизации в этом случае нет. Централизации в собственном смысле нет даже и там, где местные власти, назначаемые и сменяемые по усмотрению центрального правительства, управляют по собственному усмотрению.

2. Надзор за местными властями. Это составляет наименьшую степень централизации. Надзор производится посредством отчетов, ревизий, правительственных властей, постоянно находящихся на местах.

3. Восхождение местных дел на решение или утверждение центральной властью. Это может совершаться различными способами: или по жалобам частных лиц, или по постановлениям местной правительственной власти, которая приостанавливает решение представителей местных союзов, или по существу дела, в силу закона. Некоторые дела, особенно важные, могут в силу закона восходить на утверждение центральной власти. Последнее составляет административную централизацию. Чем больше такого рода дел, восходящих к центральной власти, тем сильнее централизация. Чрезмерное ее расширение ведет к тому, что за всякими мелочами обращаются к центру.

4. Направление местной деятельности из центра посредством обязательных постановлений, инструкций и предписаний. Здесь гарантией самоуправления служит основное правило, что для него обязателен только закон, а не правительственные постановления, еще меньше — инструкции, которые могут обращаться только к чистым агентам правительства .

Централизация может относиться не только к местным союзам, но и к местным органам правительства. Чем выше права последних, тем меньше дел восходит на высшее утверждение. Именно здесь централизация может служить гражданам гарантией против произвола и притеснений местных властей. Как указывает Б.Н. Чичерин, непричастная мелким столкновениям провинциальной жизни, центральная власть вообще беспристрастнее и шире смотрит на вещи. Истинная децентрализация — та, которая производится в пользу местного самоуправления .

Весьма важно, каким путем сложилось государство: из местных ли союзов, которые дорожат своей автономией, или вследствие преобладания цельной народности, налагающей свою печать на подчиненные области. Централизация служит сильным орудием объединения. Без нее невозможно обойтись там, где нужно сильнее прикрепить известные области к центру или действовать против могучего класса, враждебного государственному порядку. Исторически централизация в европейских государствах возникла именно из борьбы королей с феодальным строем. Точно так же централизация является жизненной необходимостью в обществе, расшатанном анархическими страстями, где первая потребность состоит в восстановлении власти . Наконец, централизация и местное самоуправление имеют прямое отношение к образам правления.

На опыте Франции можно уяснить некоторые закономерности и принципы централизованного и децентрализованного управления, которые могут помочь России избежать ошибок и сложностей на пути выработки и формирования оптимальной модели управления.

Показательно то, что в отличие от России, где найти словарное значение категории «децентрализация» весьма затруднительно, французско-русский юридический словарь предлагает столь объемную трак-

товку этого понятия, что для сегодняшней РФ она уже сама по себе может быть предметом изучения. «Децентрализация — предоставление местным органам самостоятельности в управлении местными делами». И далее проводится определение видов децентрализации — децентрализация управления, децентрализация руководства, децентрализация публичных служб, территориальная децентрализация (т.е. наделение основных административно-территориальных единиц правосубъектностью) .

А. Файоль, не выделяя децентрализацию как принцип управления, тем не менее, подразумевает ее как некую данность. К такому выводу можно прийти, исследовав сформулированные им общие принципы управления, и в частности принцип централизации. «Централизация — должна быть принята или отвергнута в зависимости от тенденций руководства и от обстоятельств; дело сводится к нахождению степени централизации, наиболее благоприятной для предприятия». Как видно из цитаты, в процессе управления необходимо находить степень централизации, которая, как известно, сама по себе невозможна и всегда идет «рука об руку» с децентрализацией .

Французский ученый Жан-Мари Бесе определяет децентрализацию как простое, неделимое (несоставное) понятие: «Децентрализация — система, при которой нецентральные (выборные) органы имеют в отношении дел, рассматриваемых как местные, право принятия решений без подчинения в своих взаимоотношениях с центральной властью вышестоящему органу». С понятием децентрализации он связывает такие организационные способы управления, как централизацию (антитезу децентрализации) и деконцентрацию (как разновидность централизации). Централизация определяется им как система, при которой все решения, касающиеся административных задач, зависят от центральных органов государственной администрации .

Аналогичного взгляда придерживается и Ж. Ведель, разграничивающий понятия децентрализации и деконцентрации. Децентрализация — полная передача власти и управления, а деконцентрация — лишь вид организационной техники в рамках централизованного управления. В качестве еще одного способа осуществления централизованного управления он выделяет концентрацию, т. е. такой режим управления, когда «вся администрация зависит от центральной власти и все важные решения принимаются премьер-министром или заинтересованными министрами» .

Можно сделать вывод о том, что в сфере публичного управления во Франции выделяются такие способы, как децентрализация и централизация, причем последняя является категорией сложной, основанной на сочетании концентрации и деконцентрации управленческих полномочий.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Как можно определить механизм государственного воздействия? В нем есть такие элементы, как це-леполагание и стратегическое программирование и планирование, использование разных методов правового регулирования, поиск меры централизации и децентрализации в управлении, использование форм взаимодействия публичных институтов и бизнес-структур .

Особенности государственного устройства федеративных государств определяют меру централизации и децентрализации власти, как отмечается некоторыми авторами . Для эффективной организации публичной власти и функционирования управления на всех уровнях большое значение имеет понимание и обоснованное применение двух базовых принципов — централизации и децентрализации. В них отчетливо сфокусированы многие проблемы государственного и социально-экономического развития и, соответственно, правового обеспечения.

Децентрализация государственного (публичного) управления — сложное комплексное понятие. В самом общем смысле можно резюмировать, что административная децентрализация в правовом демократическом государстве представляет собой передачу определенного объема властных полномочий компетентными субъектами управленческого воздействия иным структурным единицам, наделенным необходимыми правами, обязанностями и ресурсами. Конечной целью такого перераспределения управленческих функций является возможность принятия наиболее оптимальных управленческих решений на государственном, региональном и местном уровнях, а также во всех регулируемых сферах жизнедеятельности .

Два процесса — централизация и децентрализация — тесно взаимоувязаны в системе органов исполнительной власти, и невозможно отдельно анализировать эти процессы без учета характеристики устойчивых связей, складывающихся в рамках единой исполнительной власти в Российской Федерации. Для современной системы управления необходимым является взвешенное, обоснованное сочетание элементов централизации и децентрализации в различных сферах государственной и общественной жизни.

Основными признаками централизации являются: а) концентрация властных полномочий и решений в едином центре управления; б) концентрация ресурсов; в) координирование деятельности на всех уровнях власти из центра; г) иерархичность связей; д) специфическая структура.

К признакам децентрализации относятся:

а) максимальная приближенность к объектам; б) самостоятельность принятия решений; в) обеспеченность ресурсами; г) доступность общественного участия и контроля; д) саморегулирование; е) соответствующая институциональная организация .

По своей сути децентрализация представляет собой систему, включающую множество элементов, которые согласованно реализуются в процессе функционирования власти. То есть децентрализация государственного управления может выступать как: 1) принцип управленческого воздействия; 2) способ (метод) управления; 3) управленческий режим; 4) форма организации публичной власти и публичного управления; 5) процесс распределения и реализации полномочий; 6) элемент организационной структуры публичного управления .

Ю.А. Тихомиров выделяет следующие характерные черты централизации: а) обеспечение целостности государственной и иной системы и «притяжение» их элементов; б) концентрация полномочий по принятию решений на верхних уровнях власти; в) концентрация финансовых, материальных и иных ресурсов; г) иерархичность связей и действий составных частей системы; д) соответствующие структуры и институты власти; е) готовность кадров действовать в жестких режимах .

По мнению Ю.А. Тихомирова, к признакам децентрализации относится: а) приближение публичных органов к объектам управления, к населению; б) обеспеченность преимущественно собственными ресурсами; в) выборность властей и доступность их общественному участию и контролю; г) гарантированная самостоятельность решений и действий; д) специфика структуры институтов (выборность, сессии, съезды, референдумы и т.п.) .

Н.В. Ходов в своем диссертационном исследовании приводит следующие понятия централизации, децентрализации. Централизация публичной (гос.) власти — обусловленный совокупностью объективных и субъективных факторов, осуществляемый (как правило) в установленном законом порядке политикоправовой процесс перехода властных полномочий от децентрализованной подсистемы к централизованной в целях минимизации сроков между принятием управленческого решения и его реализацией. Децентрализация — это обусловленный совокупностью объективных и субъективных факторов, осуществляемый в установленном законом порядке политико-правовой процесс перехода властных полномочий от централизованной подсистемы к децентрализованной в целях наиболее эффективного принятия и исполнения управленческих решений .

Теперь перейдем к краткому историческому экскурсу централизованных и децентрализованных государств.

Вся история развития государств в значительной степени сводится к борьбе центростремительных и центробежных сил, хотя их значение для всего строя жизни коренным образом изменилось с течением времени. Первоначально, при слабом развитии путей сообщения, централизация была затруднена, но к ней зачастую стремилась небольшая часть населения, являвшаяся правящей, так как централизация была для нее средством эксплуатировать экономически и политически всю массу народа или народов, ей подвластных. Так было в древних восточных деспотиях, например в Персии. Центральная власть назначала правителей (сатрапов) в отдельные провинции и требовала от них денег и войска, но совершенно не имела возможности контролировать их деятельность. Местные правители при благоприятных условиях сбрасывали иго центральной власти.

Римская империя была, наоборот, прочнее благодаря тому, что сумела понять и оценить значение местной самостоятельности. Она признавала самоуправление городов (избираемые магистраты являлись полицейской и судебной властью) и провинций.

Государственный строй, возникший во всей Европе (кроме Византии) после падения Западной Римской империи, не оставлял места для сильной центральной власти. Это верно и для германцев, и для кельтов, и для славян. Но к централизации стремилась постепенно усиливавшаяся королевская власть. Как известно, наибольших успехов в данном отношении королевская власть достигла во Франции .

Только в XIX в. появились условия, сделавшие возможной последовательно проведенную централизацию. Речь идет о хорошо развитых путях сообщения, правильно функционирующих почте и телеграфе. Кроме того, к этому времени развились некоторые отрасли государственной жизни, которые по самому своему свойству не допускают нецентрализованного управления: армия, флот, иностранные дела и международная торговля. Однако в том же XIX в. развилось стремление к свободе личности и к свободе политической, которая гораздо лучше охраняется при развитой децентрализации, чем без нее. Ввиду этого появляется строгое разграничение функций центрального правительства от функций местного самоуправления. Таким образом, известная централизация определенных отраслей управления вполне уживается с децентрализацией как в форме местного самоуправления, так и в форме федеративного строя .

К концу XIX в. Россия являлась одним из наиболее централизованных государств мира. Также на протяжении всего ХХ в., несмотря на смену политических режимов, радикальную ломку и переустройство госу-

дарственного механизма, Российское государство оставалось сильно централизованным государством с концентрацией властных полномочий в одном центре.

Исторически сложилось так, что на всех этапах развития государственности (кроме феодальной раздробленности) Россия (Российская империя, РСФСР, СССР) являлась централизованным государством. Попытки осуществить децентрализацию публичного управления были весьма скромными и слабо влияющими на общий стиль централизованного управления .

В многонациональных государствах федеративного устройства, и прежде всего в России, заметны колебания в отношении политического курса — то жесткая централизация, то расцвет «национальных суверенитетов», то попытки новой гармонизации и интеграции. И решение еще не найдено .

Как проявляются централизация и децентрализация при правовом регулировании? Одно из конкретных проявлений в суммарной политической организации — дифференциация права на частное и публичное . Как известно, в основе классификации юридических норм на частноправовые и публичноправовые лежит их формирование с учетом или без учета волеизъявления обязываемых ими лиц, т.е. демократическим или диктаторским путем . До и после наступления цивилизации частное и публичное право выступают в обществе как системы «юридической децентрализации» и «централизации» .

Демократический метод политического управления, в отличие от диктаторского, предполагает меньшую детализацию правового регулирования поведения тех субъектов внутригосударственной жизни, по отношению к которым он применяется . Диктаторской же форме политического руководства свойственно как раз противоположное, в силу чего она нередко воспринимается как опека над людьми, подчас лишающая их возможности наилучшим образом использовать собственные знания и дарования. Достигаемая в итоге высокая степень формализации поведения людей является свидетельством имманентной диктаторскому правлению политической централизации .

Специфичное для демократического способа руководства участие в формировании политики подразделений системы общеполитических органов управления, а также лиц и объединений, в нее не входящих, выражается в признании актов перечисленных субъектов, специально нацеленных на изменение, отмену или создание новых юридических норм, источниками права. В государственно организованных политиях демократический метод управления проявляется в провозглашении здесь в качестве источников права нормативно-правовых актов центральных и местных подразделений государственного механизма, судебного и административного прецедента, правового обычая, юридической доктрины, односторонних и многосторонних актов субъектов права, не принадлежащих к системе общеполитических руководящих структур, например, таких как завещания, сделки и пр. .

Подобного рода множественность источников права несовместима с автократическим способом политического руководства, поскольку ему не присуще участие в выработке политики диктаторски подчиняемых субъектов внутригосударственной жизни. Соответственно, диктаторски управляемые участники внутригосударственного общения не наделяются правотворческими полномочиями .

Когда в государстве очень широка сфера автократически подчиняемых лиц и организаций, а демократический метод руководства распространяется на совсем небольшой круг людей, в нем весьма ограничено использование источников права, которые предполагают создание и формулирование юридических норм обладающими властными полномочиями лицами в среднем и нижнем звеньях системы органов общеполитического управления, а также субъектами права, не входящими в общеполитические руководящие структуры. Речь идет о прецеденте, правовом обычае, юридической доктрине, ранее отмеченных односторонних и многосторонних актах индивидов и ассоциаций, не интегрированных в общеполитийные управляющие органы . В качестве преобладающего источника права выступает нормативно-правовой акт подразделений высшего звена системы общеполитического руководства. Напротив, в политических организациях, где превалирует демократический метод управления, широко применяются, помимо подобного нормативноправового акта, и остальные указанные источники права .

Как писал Г. Кельзен, чтобы быть государством, правопорядок должен иметь характер организации в узком и специальном смыслах слова: он должен устанавливать органы, которые, функционируя по принципу разделения труда, создают и применяют нормы, образующие этот правопорядок; он должен обнаруживать известную степень централизации. Государство — это относительно централизованный правопорядок.

Эта централизация, по Г. Кельзену, отличает государственный правопорядок от догосударственного первобытного и над- (или меж-) государственного общего международного права. Ни в одном из этих право-порядков общие правовые нормы не создаются централизованным законодательным органом, а это значит, что создание общих норм децентрализовано .

Г. Кельзен, определяя государство, приводит следующую дефиницию: «Государство, основными элементами которого являются население, территория и государственная власть, определяется как относительно централизованный, в общем и целом действенный правопорядок с ограниченной пространственной и временной сферой действительности» .

Теоретически централизованное правовое сообщество есть такое сообщество, чей правопорядок состоит только и исключительно из правовых норм, действительных для всей территории государства, в то время как децентрализованное сообщество конституируется правопорядком, состоящим из норм, действительных лишь для отдельных частей территории государства. При полной, а не частичной децентрализации, верно отмечал Г. Кельзен, наряду с нормами, действительными лишь для отдельных частей территории государства, не могут существовать нормы, действительные для всей его территории. Поскольку единство территории определяется единством правопорядка, действительного для всей территории, то возникает вопрос, можно ли вообще в идеальном случае полной децентрализации по-прежнему говорить о единстве территории и об одном правопорядке. Но о децентрализации может идти речь лишь в случае расчленения одного правового сообщества и одной территории. Если бы децентрализация могла зайти так далеко, что несколько правовых сообществ, несколько правопорядков с независимыми территориальными сферами действительности существовали бы бок о бок, исключая возможность считать их разными частями одной территории, тогда децентрализация, как кажется, вышла бы за пределы возможного .

Если исходить из такого понимания, то можно говорить о децентрализации в узком смысле лишь в том случае, если единство всей территории конституируется позитивно установленными нормами . Проблема централизации и децентрализации как проблема территориального членения правового сообщества есть прежде всего вопрос о пространственной сфере действительности образующих правопорядок норм, подытоживает Г. Кельзен .

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В государстве существует стратегия наименьших политических издержек. Она может быть полезной в политической жизни общества. Стратегия наименьших политических издержек правотворчества и реализации права для общеполитического руководства заключается в том, чтобы обеспечить решение каждой требующей вмешательства общеполитических органов проблемы санкционированием на самом низком уровне управления из тех, где дело может быть улажено. В частности, если высшие органы политического руководства, занимаясь общими вопросами функционирования государства как целостности, сталкиваются с проблемами, касающимися лишь его отдельных сегментов, то им следует делегировать санкционирование подчиненным уровням управления — настолько близко к индивидам, насколько это возможно .

Такое положение объясняется двумя обстоятельствами. Прежде всего, как заметил У. Пройс, «спустить принятие решений на самый допустимо низко уровень с тем, чтобы максимально сблизить граждан с властью, …является гарантией наибольшей эффективности, ибо низшие структуры власти лучше знают специфические условия» управляемой ими сферы, чем осведомлены о подобного рода местных делах органы управления более высокого ранга . Кроме того, при реализации такой стратегии люди чувствуют себя более свободными, поскольку «психологически. действует принцип, согласно которому, чем выше место расположения санкционирования в терминах подчинения, тем больше угрожающим свободе это санкционирование воспринимается. Для одного и того же вида санкции — чем менее подчиняющей является власть, от которой санкция исходит, тем менее ограничивающей свободу эта санкция кажется» .

Польза от стратегии наименьших политических издержек в государстве заключается в следующем. Она способствует обеспечению самосохранения и прогресса этого сообщества.

Основные выводы проведенного исследования таковы. Во-первых, процессы централизации и децентрализации присущи любому государству. Во-вторых, соотношение централизации и децентрализации меняется в истории отдельных стран. В-третьих, в государстве существуют возможности добиться такого соотношения централизации и децентрализации при правовом регулировании, при котором это политическое сообщество не только сохраняется, но и прогрессивно развивается.

Литература

1. Агарков М.М. Ценность частного права // Правоведение. — 1992. — № 1. — С. 25 -42.

2. ВедельЖ. Административное право Франции. — М., 1973. — 512 с.

3. Дробышевский С.А. Политическая организация общества и право как явления социальной эволюции.

— Красноярск: Изд-во КГУ, 1995. — 342 с.

4. Кашанина Т.В. Индивидуальное регулирование в правовой сфере // Советское государство и право. -1992. — № 1. — С. 122-131.

5. К новой концепции юридического образования // Государство и право. — 1992. — № 7. — С. 98-105.

6. Ледях И.А. Федерализм и демократия. На форуме юристов // Государство и право. — 1992. — № 4. -С. 142-150.

9. Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна. — М.: Юриспруденция, 2011. — 80 с.

11. Чистое учение о праве Ганса Кельзена. — М.: АН СССР ИНИОН, 1987. — Вып. 1. — 212 с.

12. Чичерин Б.Н. Общее государственное право / под ред. и с пред. В.А. Томсинова. — М.: Зерцало, 2006.

— 536 с.

13. Шишова Ж.А. Централизация: каковы пределы? // Законодательство и экономика. — 2007. — № 1. -С. 12-13.

15. Централизация и децентрализация в административной реформе. — URL: http://alldocs.ru/zakons/ index.php? from=1221.

9. ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ

Важнейшими принципами управленческой деятельности являются принципы централизации и децентрализации, которые лежат в основе организационных форм управления. Одним из принципов менеджмента является оптимальное сочетание централизации и децентрализации в управлении.

Принцип сочетания централизации и децентрализации в менеджменте предполагает необходимость умелого использования единоначалия и коллегиальности.

Централизованное управление – процесс, при котором глобальные команды, управляющие сигналы формируются в едином центре управления и передаются из него многочисленным объектам управления. Такая форма организации управления чаще всего используется небольшими компаниями, выпускающими один вид продукции или продукцию одной отрасли, технологический процесс которой тесно увязан, работающими преимущественно в добывающих отраслях промышленности предприятиями и ориентирующимися на местный или национальный рынок.

Признаки централизованной формы управления: 1) функциональные подразделения более важны, чем производственные отделения; 2) имеется большое число функциональных служб (отделов); 3) исследовательские подразделения расположены в центральном аппарате материнской компании; 4) функциональные отделы центрального аппарата материнской компании исполняют функциональный контроль над отделениями по продукту, производственными предприятиями и сбытовыми подразделениями.

Уровень централизации тем ниже, чем больше решений принимается непосредственно на рабочих местах, которые незамедлительно выполняются и носят узкий, специальный характер.

Централизация характеризуется отсутствием передачи полномочий, что приводит к снижению оперативности в принятии решений.

Преимущества централизованного управления: 1) ликвидация возможного дублирования различных мероприятий; 2) возможность приведения к единому стандарту всех операций в рамках организации; 3) лучший контроль за деятельностью организации; 4) более эффективное использование кадров, оборудования, производственных площадей.

Недостатки централизованного управления: 1) промедления в принятии решений; 2) решения принимаются теми, кто плохо ознакомлен с реальной ситуацией на производстве; 3) рост бюрократизма, накопление срочных для решения вопросов, увеличение документации.

Децентрализованное управление – процесс, при котором существенное количество управляющих воздействий, относящихся к данному объекту, вырабатываются самим объектом на основе самоуправления. Степень децентрализации управления обусловливается степенью предоставления полномочий или прав принятия самостоятельных решений управляющим отделениями. Делегирование полномочий является составной частью децентрализации.

Факторы, влияющие на уровень децентрализации: 1) размеры предприятия; 2) наличие подходящего руководителя; 3) влияние внешней среды; 4) характер деятельности организации. Если коммерческие операции распространяются на большие географические районы, то требуется и большая степень децентрализации; 5) использование контроля.

Поделитесь на страничке

Следующая глава >

Централизация — это концентрация прав принятия решений, сосредоточение властных полномочий на верхнем уровне руководства организации. Централизация является реакцией организованной системы, направленной на предотвращение искажения информации при передаче ее через все увеличивающееся количество уровней управления.

Децентрализация — это передача или делегирование ответственности за ряд ключевых решений, а, следовательно, и передача соответствующих этой ответственности прав на нижние уровни управления организацией.

Централизованными организациями называются те, в которых руководство высшего звена оставляет за собой большую часть полномочий, необходимых для принятия важнейших решений. Децентрализованные организации — такие организации, в которых полномочия распределены по нижестоящим уровням управления.

Проблема выбора между централизацией и децентрализацией — это проблема выбора оптимальной конструкции организации. На практике не встречается полностью централизованных или децентрализованных организаций. В организациях с сильно децентрализованными структурами важнейшие решения часто принимаются только служащими, занимающими достаточно высокие должности (не ниже руководителя отдела).

Для того чтобы определить, насколько данная организация централизована по сравнению с другими, выявляют следующие характеристики:

— количество решений, принимаемых на нижестоящих уровнях управления. Чем больше число решений, которые принимают нижестоящие руководители, тем меньше степень централизации;

— важность решений, принимаемых на нижестоящих уровнях; последствия решений, принимаемых на нижестоящих уровнях. Если руководители среднего звена могут принимать решения, затрагивающие более, чем одну функцию, то организация слабо централизована;

— контроль за работой подчиненных. В слабо централизованной организации высшее руководство редко проверяет повседневные решения подчиненных руководителей. Оценка действий делается на основании суммарных достигнутых результатов.

Достоинства централизованных структур состоят в следующем:

— централизация улучшает контроль и координацию специализированных функций;

— уменьшает количество и масштабы ошибочных решений, принимаемых менее опытными менеджерами;

— сильное централизованное управление позволяет избежать ситуаций, при которых одни отделы фирм растут и развиваются за счет других или организации в целом;

— централизованное управление позволяет более экономно и легко использовать опыт и знания персонала центрального административного органа.

Преимущества децентрализованных структур:

— управлять крупными организациями централизованно невозможно из-за огромного количества требующейся информации;

— децентрализация дает возможность принимать решения тому руководителю, который ближе всего стоит к возникшей проблеме и лучше всех ее знает;

— децентрализация стимулирует инициативу и позволяет личности отождествить себя с организацией;

— децентрализация помогает подготовке молодого руководителя к более высоким должностям, предоставляя ему возможность принимать важные решения в начале карьеры.

При проектировании организации на выбор между централизацией и децентрализацией могут влиять следующие факторы:

1) капиталоемкость принимаемых решений, многие предприятия документально фиксируют конкретную сумму, в пределах которой руководитель может принимать те или иные решения;

2) единообразие политики;

3) размеры предприятия. Существует предел, до которого централизация дает эффект, после превышения этого предела актуален вопрос о децентрализации;

4) организационная культура;

5) философия управления;

6) стремление частей к самостоятельности. Выделение части из целой организации сопровождается стремлением этой части превратиться в новое целое;

7) наличие соответствующих кадров. Если у руководителя отсутствуют нижестоящие уровни, которые готовы принять на себя большую ответственность, то это не может способствовать развитию процессов децентрализации, а может даже перерасти в скрытое сопротивление этому процессу;

8) развитие техники контроля;

9) степень разделения труда;

10) тип предпринимательства. Высокая скорость изменения невозможна в условиях жесткой централизации;

11) изменение внешней среды. Государственная политика в области демонополизации, налогообложения может способствовать развитию централизации или децентрализации.

Выходные данные учебника:

16.05.2018

Как я отмечал в предыдущей статье, централизация функций в группе компаний может сэкономить до 20% расходов на персонал. Некоторые из них можно централизовать через управляющую компанию:

  • функция генерального директора;
  • функция финансового управления компанией;
  • функция бухгалтерского учета и отчетности;
  • функция юридического сопровождения бизнеса;
  • функция ИТ-сопровождения бизнеса.

Рассмотрим подробнее особенности централизации каждой из них.

Централизация функции генерального директора компаний группы

В этом случае генеральным директором становится юридическое лицо, и решения принимает генеральный директор управляющей компании.

Таким образом институт генеральных директоров группы компаний можно трансформировать в централизованный орган управления и не только уменьшить расходы на оплату труда, но и повысить качество менеджмента.

Минус такого подхода – невозможность полноценного учета специфики отдельных направлений бизнеса.

Кроме того, полностью ликвидировать институт управляющих бизнес-единицами нельзя, так как эта функция – ключевая. Централизовать можно только её административную часть и механизм принятия решений при помощи приказов, обязательных для исполнения компаниями группы.

Централизация функции генерального директора компании не принесет заметного снижения расходов на заработную плату: скорее всего, удастся сэкономить до 10% расходов на эту функции в группе и до 2% всех расходов на персонал. Но вы можете получить дополнительный экономический эффект за счет повышения общего качества управления бизнесом.

Рассмотрим пример. Федеральная розничная сеть по торговле автозапчастями для иномарок исторически вела бизнес через два не связанных между собой юридических лица. У каждого из них были собственный генеральный директор (как правило, ответственный за еще какую-то функцию в холдинге – АХО, развитие и т.п.) и бухгалтерия во главе с главным бухгалтером. Заработные платы генеральных директоров были значительными, поскольку они совмещали свою функцию с руководящей должностью и несли юридическую ответственность за деятельность компаний.

В рамках борьбы с затратами функции генерального директора были централизованы в единственном генеральном директоре. Им стал один из владельцев компании. Заработная плата других CEO была уменьшена до среднерыночных значений. Такая реорганизация принесла группе некоторую экономию и улучшение управления в целом.

Централизация функции финансового управления

Поскольку финансовая функция мало различается от отрасли к отрасли, ее можно успешно централизовать.

Реструктуризация может коснуться таких подфункций как:

  • финансовое планирование (бизнес-планирование, бюджетирование, оперативное планирование);

  • принятие финансовых решений;

  • поддержка принятия решений;

  • организация финансирования деятельности группы;

  • казначейство;

  • контроль (казначейский контроль, финансовый контроль, инвентаризация);

  • анализ (экономический и финансовый);

  • учет;

  • управленческая и финансовая отчетность.

Если территориальное подразделение группы компаний представляет собой сложный объект управления, имеет смысл оставить там финансового контролера, финансовую службу или даже финансовую дирекцию. Решение должно приниматься исходя из особенностей объекта управления и конкретных условий хозяйствования (например, ведение деятельности в разных часовых поясах).

Кроме того, нельзя разделять аппарат управления и функции распоряжения финансовыми ресурсами группы компаний. Например, если вы централизуете функцию финансового директора, а главного казначея административно подчините генеральному директору, снизится качество принятия решений по распределению финансовых ресурсов.

Однако централизация финансовой функции в группе компаний приносит существенную экономию: до 20% функциональных расходов на персонал и до 5% всех расходов на персонал группы компаний.

Централизация функции бухгалтерского учета и отчетности

Одна из наиболее часто и успешно централизуемых функций. Если централизовать её через управляющую компанию, в группе останется один главный бухгалтер. Ему может понадобиться несколько заместителей, потому что иногда необходимо уделять повышенное внимание специфике каждого направления. Но даже в такой ситуации эффект экономии достигается за счет устранения дублирования функции бухгалтеров на различных участках учета (товародвижение, заработная плата, банк и прочие).

Отчетность можно сдавать удаленно через электронные средства коммуникации с налоговыми органами и внебюджетными фондами. Если необходимо решить бухгалтерский вопрос на месте, это может сделать руководитель локального офиса по доверенности при поддержке центрального офиса.

При централизации бухгалтерской функции нужно учесть, что вам может потребоваться дополнительное обучение специалистов на местах.

Кроме того, централизации бухгалтерской службы усложняет взаимодействие различных сотрудников и служб на местах в плане оформления первичных бухгалтерских документов и последующей их обработки. Но чаще всего эти затраты несопоставимы с потенциальной экономией. Можно снизить на 3-5% расходы группы на персонал и вдвое уменьшить стоимость исполнения этой функции для каждой компании группы.

В вышеприведенном примере о федеральной розничной сети по торговле автозапчастями централизация функций бухгалтерского учета и отчетности привела к почти полному сокращению нескольких бухгалтерий. Бухгалтерия самой крупной компании оказалась в состоянии вести учет еще нескольких компаний. При этом численность этой бухгалтерии увеличилась всего на 1 человека, а в другой компании группы бухгалтерия была сокращена полностью.

Централизация функции юридического сопровождения бизнеса

На мой взгляд, централизовать эту функцию надо обязательно. Юристы – дорогостоящие сотрудники, поэтому эффект от сокращения даже одной ставки будет значителен. Обычно централизация происходит путем перераспределения юридических функций внутри компании и сокращения специалистов на местах. Существенно облегчает работу создание типовых документов по работе с контрагентами группы и использование их по возможности во всех сделках.

В рамках централизации необходимо снизить потребность компании в юридическом сопровождении при помощи перераспределения смежных функция (например, открытие расчетных счетов), создания типовых юридических документов и т.п. Необходимо также после централизации обеспечить юристам доступ к копиям юридических документов, то есть автоматизировать документооборот в территориальных подразделениях.

При централизации юридической функции у вас могут вырасти затраты на командировочные расходы в случае необходимости защиты интересов группы в региональных судах. Но общая экономия, получаемая группой, того стоит. Можно сэкономить до 2-3% всех расходов на персонал и до 50-75% стоимости исполнения данной функции для каждой компании группы.

Централизация функций ИТ-сопровождения бизнеса

Предпосылками для централизации этой функции могут быть:

  • неконтролируемый рост штата на местах;

  • непропорциональный рост заработной платы сотрудников ИТ-департамента в территориальном и центральном офисах;

  • непрозрачность функций ИТ-специалистов.

Можно централизовать все ИТ-функции, кроме ремонта и обслуживания оборудования в территориальных офисах.

Централизацию функций ИТ-сопровождения бизнеса существенно облегчается благодаря использованию различных систем удаленного доступа к оборудованию. Эффективность ИТ-службы после этого возрастает многократно.

Но поскольку исполнители ИТ-функции независимы в силу специфики профессии и непонимания информационных технологий большинством пользователей, то организацию работы централизованной службы необходимо строить исходя из принципов прозрачности и единоначалия.

Централизовав функцию ИТ-сопровождения бизнеса, можно сэкономить до 5% всех расходов компании на персонал и до 30% стоимости исполнения этой функции для группы компаний.

Рассмотрим на примере федеральной розничной сети по торговле непродовольственными товарами. Её ИТ-инфраструктурой управлял централизованный ИТ-департамент, который поддерживал работоспособность серверов и баз данных центрального офиса. Поскольку большая часть магазинов находилась в пределах г. Москвы проблем с обслуживанием удаленной инфраструктуры обычно не возникало. В случае поломки оборудования или необходимости присутствия сотрудника ИТ-службы на месте он ненадолго приезжал в магазин и обслуживал технику.

Сложности начались при массовом открытии региональных магазинов. Сотрудникам ИТ-службы приходилось тратить гораздо больше времени на командировки, иногда по пустяшному поводу, а сотрудникам фронт-офиса на местах тратить значительные силы в попытках разобраться в особенностях настройки ИТ-оборудования или попытках организовать починку компьютера или принтера. Чаще всего в случае поломки оборудования магазины простаивали закрытыми.

Для решения вопроса бесперебойной работы ИТ-инфраструктуры было принято решение существенно повысить централизацию этой функции. Для этого был куплен мощный сервер с возможностью резервного копирования данных, серверное программное обеспечение к нему, вся телефонная связь была развернута на удаленном IP-сервере. Он находился в центральном офисе. Там же была построена серверная комната. Поскольку требования к условиям работы мощного серверного оборудования оказались жестче, чем для оборудования, которое компания использовала ранее – впоследствии сервер был перевезен в профессиональный дата центр.

Все эти инвестиции привели скорее к централизации инфраструктуры, чем непосредственно ИТ-функций. Все подразделения получили возможность работать с центральным сервером с использованием тонкого клиента. То есть все процессы делались на сервере, а на рабочие станции передавалась только картинка. Отпала необходимость в настройке сети и базы данных на местах. В случае поломки один компьютер просто менялся на другой без потери работоспособности магазина (на местах были резервные рабочие станции). На региональных рабочих станциях отпала необходимость использовать платное ПО, поскольку они использовались только для входа на центральный сервер. Все администрирование велось на центральном сервере, поэтому отпала необходимость в командировках сотрудников ИТ-службы в магазины. При этом компания дополнительно получила возможность подключать все, даже региональные номера, к серверу IP-телефонии, общаться по внутренним телефонам между собой и переключать звонки с любого номера на любого сотрудника внутри компании.

Централизация производственных функций

В рамках компаний группы с учетом имеющихся возможностей, резервов и экономического смысла можно рассмотреть централизацию функций, участвующих в производственном цикле группы:

  • логистическая функция;

  • производственная функция;

  • коммерческая функция;

  • функция снабжения;

Централизация производственных функций нуждается в более серьезном обосновании, чем централизация функций управления, поскольку может быть связана со значительными капитальными затратами.

Она возможна только в случае работы различных направлений бизнеса с похожими продуктами и в похожих условиях.

Не стоит рассматривать централизацию производственных функций, если:

  • компании, входящие в группу, обладают различной корпоративной культурой – различные технологии и методы управления производственными процессами могут начать конфликтовать между собой;

  • компании заняты на различных рынках, различных отраслях или занимаются производством различных продуктов – совместить их будет непросто, а первоначальная смета может быть существенно превышена;

  • объем капиталовложений значителен, а экономия от такой централизации несущественна.

Централизуя производственные функции можно сэкономить до 15% расходов на персонал по соответствующим функциям и до 5% расходов на персонал группы. Кроме того, вы сможете повысить маржу группы благодаря снижению себестоимости производимых продуктов.

Рассмотрим эти преимущества на примере. В состав промышленного мебельного холдинга входит несколько сборочных предприятий по различным направлениям производственной деятельности – мягкая мебель, корпусная мебель, фурнитура и т.п. Более того с появлением новых идей и направлений деятельности для их реализации открывались новые предприятия и количество предприятий росло. Каждое предприятие исторически имело собственную службу сбыта.

В какой-то момент менеджмент понял, что с ростом холдинга эффективность сбыта падает, а затраты на него растут. Такая ситуация сложилась по нескольким причинам: каждое предприятие с похожим ассортиментом дублировало затраты на строительство сети; политика сбыта была не согласована и компании конкурировали между собой на локальных рынках; затраты на формирование сбыта и продвижение дублировались и стали увеличиваться в геометрической прогрессии.

Менеджмент решил создать торговый дом, централизовав таким образом сбытовую функцию. Большая часть продукции производственных предприятий стала реализовываться через него. Централизация, сокращение и реорганизация служб сбыта на каждом отдельном предприятии решили все вышеперечисленные проблемы. Затраты удалось существенно снизить и не допустить их рост в дальнейшем.

Александр Осипов, независимый эксперт

Колонка Александра Осипова:

  1. Как группе компаний сэкономить на расходах на персонал

  2. Централизация функций группы через управляющую компанию как способ экономии расходов на персонал

  3. Передача функций на аутсорсинг

  4. Как рассчитать плановую себестоимость услуг компании

  5. Как использовать предпоставочный факторинг

Понятие управления

Поскольку в следующей лекции разговор пойдет о системе блокчейн, в этой лекции будут рассмотрены разновидности систем управления. Уникальность блокчейн состоит в том, что это система относится к распределенным системам. Поэтому сначала необходимо понять, как работают разные типы систем, и определить их плюсы и минусы. Но прежде всего следует уяснить, что такое «управление». Для этого термина существуют общие определения, которые можно найти в Интернете или в различных словарях, например:

  • «Власть или право отдавать приказы, принимать решения и требовать повиновения».
  • «Лицо или организация, у которой есть полномочия или контроль в отдельной, обычно политической или административной, сфере».
  • «Власть влиять на других, особенно по причине главенствующего положения или потому, что у лица есть общепризнанные навыки в какой-либо сфере».

Три системы управления, о которых будет рассказано дальше, отличаются друг от друга наличием одного или нескольких центров управления или же их отсутствием.

Централизованные системы

Централизованные системы имеют только одну точку управления, в которой сосредоточен весь контроль за системой ( рис. 5.1). Все процессы выполняются только в этой точке, в ней же принимаются и все решения. Однако это делает систему чрезвычайно подверженной падениям: любой перебой – и этот единственный центр управления может обрушить всю систему.


Рис. 5.1. Централизованные системы

Плюсы централизованной системы:

  1. Она легко реализуема и все решения принимаются намного быстрее. Так как в ней только одна точка управления, в которой сосредоточен весь контроль за системой, консенсуса не требуется.
  2. Экономия на масштабе избавляет от необходимости двойной работы, которая иногда делается при наличии нескольких точек управления. Так как в системе только одна точка управления, не нужно заставлять множество точек выполнять одни и те же функции, что дает экономию на масштабах.

Минусы централизованной системы:

  1. Зависимость от одной точки управления. Наличие лишь одной точки управления делает систему беззащитной, так как любая атака на эту единственную точку управления дестабилизирует всю систему. Несложно представить себе ситуацию с сервером, когда атакуется единственный источник информации и нет никаких резервных копий, — информация в этом случае будет потеряна.
  2. Система с одной точкой управления бюрократична по своей сути, что добавляет в нее множество слоев и иерархий.
  3. Эта система непрозрачна и потому имеет предрасположенность к мошенничеству. Недостаток прозрачности будет провоцировать безответственность на высшем уровне, так как именно там сконцентрирована вся власть ( рис. 5.2).

Примеры централизованных систем: банковские системы; франшизы предприятий общественного питания («МакДональдс»); центральный процессор сервера.


Рис. 5.2. Плюсы и минусы централизованной системы

Децентрализованные системы

Децентрализованные системы – системы, в которых существует несколько точек управления и полномочия диверсифицированы ( рис. 5.3). Это делает систему менее чувствительной к сбоям, так как выход из строя одной точки управления не приведет к падению всей системы. Иерархия такой системы больше приближена к горизонтальной по сравнению с централизованной системой.


Рис. 5.3. Децентрализованные системы

Плюсы децентрализованной системы:

  1. Решения в ней принимаются на уровне, более приближенном к пользователю. Таким образом, у органов (точек), принимающих решения, гораздо больше информации о конечном пользователе (если речь идет о продукте) или о людях (если речь идет о правительстве).
  2. Эта система меньше подвержена отказам и сбоям, так как теперь в ней несколько точек управления. Сбой в одной точке не приведет к дестабилизации всей системы, как в случае с централизованной системой.

Минусы децентрализованной системы:

  1. Отрицательный экономический эффект, связанный с увеличением масштабов системы. В такой системе из-за увеличения количества точек управления можно получить проблему дублирования задач.
  2. Несмотря на то, что децентрализованные системы надежнее централизованных, они все равно подвержены сбоям, поэтому их нельзя назвать полностью надежными ( рис. 5.4).

Примеры децентрализованных систем: системы снабжения, такие как «Johnson & Johnson»; правительства, где есть центральные и местные органы власти; облачные базы данных.


Рис. 5.4. Плюсы и минусы децентрализованной системы

Распределенные системы

В распределенных системах любая точка – это точка управления ( рис. 5.5). Поэтому такие системы фактически невосприимчивы к падениям. Это не значит, что их не будут взламывать, однако, чтобы вывести из строя такую систему, злоумышленник должен взять под контроль или изменить более 50% точек управления. Затраты на то, чтобы сделать подобное самостоятельно, сведут на нет большую часть прибыли и сделают экономически нецелесообразным попытки взлома. Иерархия таких систем полностью горизонтальна. Каждая точка управления равна любой другой точке управления, и любой субъект, любой участник системы является точкой управления. Итак, все равны, что и приводит к горизонтальной иерархии.


Рис. 5.5. Распределенные системы

Плюсы распределенной системы:

  1. Отсутствие необходимости в посредниках.
  2. Эту систему экономически нецелесообразно взламывать, что делает ее чрезвычайно надежной и самой безопасной из трех рассмотренных в этой лекции систем.
  3. Распределенная система полностью прозрачна, благодаря чему совершение мошенничества становится маловероятным, так как это довольно сложно.

Минусы распределенной системы:

  1. Такие системы до сих пор считаются новыми, и их технологии находятся в процессе зарождения.
  2. Для стабилизации таких систем потребуется много времени и существенные вложения. Со временем получится сэкономить на масштабе, но на первых порах эти системы довольно дороги ( рис. 5.6).

Примеры распределенных систем: криптовалюты; сети блокчейн.


Рис. 5.6. Плюсы и минусы распределенной системы

В следующей лекции будут рассмотрены основы системы блокчейн, которую называют «самой революционной технологией века».

Оставьте комментарий