ПОЛОЖЕНИЕ
об аппарате Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае
1. Общие положения
1.1. Аппарат Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае (далее – аппарат) создан в соответствии с Законом Хабаровского края от 31 июля 2006 года № 44 «Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае» в целях обеспечения деятельности Уполномоченного по правам человека в Хабаровском крае (далее – Уполномоченный).
1.2. Уполномоченный и его аппарат является государственным органом Хабаровского края (далее – край) с правами юридического лица, имеющим лицевой счет в министерстве финансов края, печать и бланки со своим наименованием.
Аппарат не прекращает своей деятельности в связи с прекращением полномочий Уполномоченного.
1.3. Правовой статус сотрудников аппарата определяется Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Законами Хабаровского края «Об уполномоченном по правам человека в Хабаровском крае», «О государственной гражданской службе Хабаровского края», Трудовым кодексом Российской Федерации, иными краевыми законами и нормативными правовыми актами Губернатора и Правительства края в области государственной гражданской службы,
а также настоящим Положением.
1.4. В своей деятельности аппарат руководствуется общепризнанными принципами и нормами международного права, Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным законодательством, Уставом края, законами и иными нормативными правовыми актами края, приказами Уполномоченного, настоящим Положением, а также разработанными на его основе иными локальными правовыми актами Уполномоченного.
1.5. Аппарат при осуществлении своей деятельности взаимодействует с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, находящихся на территории края, со структурными подразделениями Правительства края, Законодательной Думы края, судами, органами юстиции и прокуратуры, а также с органами местного самоуправления, предприятиями, организациями, учреждениями, общественными объединениями.
1.6. В аппарате не допускается создание организационных структур политических партий, религиозных или общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.
1.7. Финансирование деятельности аппарата осуществляется за счет средств краевого бюджета.
1.8. Аппарат располагается по адресу: 680000, г. Хабаровск, ул. Муравьева – Амурского, 32.
2. Задачи аппарата
2.1. Главной задачей аппарата является юридическое, организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное обеспечение деятельности Уполномоченного способствующей:
1) содействию в восстановлении нарушенных прав и свобод человека и гражданина;
2) содействию в совершенствовании механизма обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
3) содействию в деятельности органов государственной власти края и органов местного самоуправления в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
4) правовому просвещению населения края по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, информированию органов государственной власти края, органов местного самоуправления, а также населения края о положении в данной сфере;
5) совершенствованию краевого законодательства в части соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
6) обеспечению деятельности Уполномоченного по рассмотрению обращений граждан, поступивших в их адрес;
7) организации проведения правового мониторинга состояния соблюдения прав и свобод человека и гражданин, с целью установления обстоятельств, отрицательно влияющих на его нравственное и духовное здоровье и развитие;
8) обеспечению взаимодействия Уполномоченного с Губернатором и Правительством края, Законодательной Думой края, органами местного самоуправления, правоохранительными и судебными органами по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина;
9) подготовке материалов к ежегодному докладу Уполномоченного о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а также специальных докладов Уполномоченного по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина в крае;
10) организации работы общественного Совета при Уполномоченном, общественных приемных и общественных помощников на основании Положений, утверждаемых Уполномоченным;
11) обеспечению взаимодействия Уполномоченного с общественными правозащитными и другими организациями;
12) обеспечению Уполномоченного научно-аналитическими, информационно-справочными и другими материалами;
13) организации освещения деятельности Уполномоченного в средствах массовой информации;
14) ведению работы по кадровому, финансовому, материально – техническому обеспечению деятельности Уполномоченного.
2.2. Аппарат реализует возложенные на него функций в форме:
1) подготовки запросов Уполномоченного в установленном порядке в государственные органы и органы местного самоуправления;
2) посещения государственных органов и органов местного самоуправления, а также организаций, находящихся на территории края, на основании письменного поручения Уполномоченного;
3) участия на основании доверенности Уполномоченного в совместных проверках, проводимых компетентными государственными органами деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также организаций независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности в части соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
4) по поручению Уполномоченного проведения самостоятельно проверки деятельности органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также организаций независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности в части соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
2.3. Аппарат при реализации возложенных на него функций имеет право:
1) пользоваться информационно – справочными базами данных, используя имеющиеся системы связи и программного обеспечения;
2) вносить Уполномоченному предложения о совершенствовании деятельности аппарата;
3) осуществлять иные права, предусмотренные законодательством Российской Федерации и края.
3. Структура аппарата и организация его деятельности
3.1. Общее руководство аппаратом осуществляет Уполномоченный, который:
1) определяет численность, структуру и штатное расписание аппарата, устанавливает надбавки к должностным окладам сотрудников аппарата в соответствии с законодательством края и в пределах установленной сметы расходов;
2) утверждает смету расходов в пределах средств, предусмотренных в краевом бюджете на очередной финансовый год;
3) назначает на должность сотрудников аппарата;
4) освобождает от должности сотрудников аппарата по основаниям, предусмотренным трудовым законодательством и законодательством о государственной гражданской службе;
5) утверждает Положение об аппарате, положения об отделах аппарата, а также иные локальные правовые акты, регламентирующие вопросы деятельности аппарата;
6) утверждает должностные регламенты сотрудников аппарата, заключает служебные контракты с сотрудниками аппарата;
7) утверждает текущие и перспективные планы работы;
8) издает приказы по вопросам деятельности аппарата;
9) дает устные и письменные поручения сотрудникам аппарата;
10) распоряжается бюджетными средствами в соответствии со сметой аппарата;
11) подписывает служебную документацию, в том числе договоры с организациями и гражданами;
12) выдает сотрудникам доверенности на предоставление интересов Уполномоченного;
13) утверждает график отпусков сотрудников аппарата;
14) принимает решения о служебных командировках сотрудников аппарата;
15) принимает решения о поощрении сотрудников аппарата, об их материальном стимулировании и оказании им материальной помощи;
16) принимает решения о дисциплинарной ответственности сотрудников аппарата и наложении на них взысканий;
17) присваивает классные чины в соответствии с федеральным и краевым законодательством о государственной гражданской службе;
18) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным и краевым законодательством.
3.2. Уполномоченному непосредственно подчиняются сотрудники отнесенные к категории «руководители». Сотрудники категории «специалисты» непосредственно подчиняются руководителям структурных подразделений.
3.3. Деятельность аппарата осуществляется на основе текущих (квартальных) и перспективных (годовых) планов работы.
3.4. Текущее руководство аппаратом осуществляет руководитель аппарата. Руководитель аппарата:
1) представляет Уполномоченного по его поручению, а также аппарат в государственных органах, органах местного самоуправления, организациях, предприятиях, учреждениях;
2) подписывает служебные документы в пределах своей компетенции;
3) дает устные и письменные поручения начальникам и сотрудникам аппарата в пределах своей компетенции;
4) координирует деятельность структурных подразделений аппарата;
5) подготавливает на основе предложений структурных подразделений аппарата текущие и перспективные планы работы;
6) осуществляет подготовку и визирование проектов приказов Уполномоченного в установленном порядке;
7) возглавляет по поручению Уполномоченного рабочие и согласительные группы, создаваемые для исполнения приказов и поручений Уполномоченного, а также рабочие группы для подготовки мероприятий с участием Уполномоченного;
8) организует исполнение приказов и поручений Уполномоченного, осуществляет общий контроль за исполнением отделами аппарата приказов и поручений Уполномоченного;
9) осуществляет финансово-хозяйственную деятельность аппарата на основании приказов Уполномоченного;
10) решает другие вопросы деятельности аппарата в пределах полномочий.
3.5. В случае отсутствия руководителя аппарата (в том числе при исключении должности из штатного расписания) обязанности могут возлагаться на руководителя одного из структурных подразделений аппарата Уполномоченного.
3.6. Структурными подразделениями аппарата Уполномоченного являются отделы. Отделы осуществляют деятельность на основании настоящего Положения и положений об отделах, утверждаемых Уполномоченным.
3.7. Отделы:
1) обеспечивают качественное и своевременное выполнение задач и функций, возложенных на них положениями об отделе;
2) в установленные приказом Уполномоченного сроки вносят предложения по текущим и перспективным планам работы;
3) организуют на основании утвержденных планов работу по реализации намеченных мероприятий;
4) обеспечивают выполнение приказов и поручений Уполномоченного, а также руководителя аппарата (либо уполномоченное на то лицо), данных в пределах их компетенции;
5) вносят предложения по совершенствованию своей деятельности;
6) представляют Уполномоченному ежеквартальные и ежегодные отчеты об итогах своей работы.
3.8. Сотрудники аппарата Уполномоченного имеют служебные удостоверения установленного образца. Образец служебного удостоверения, а также его описание утверждаются приказом Уполномоченного.
3.9. На сотрудников аппарата Уполномоченного являющихся краевыми государственными служащими, распространяются гарантии, предусмотренные трудовым законодательством, а также федеральным
и краевым законодательством о государственной гражданской службе.
На сотрудников аппарата Уполномоченного, замещающих должности не отнесенные к должностям государственной гражданской службы распространяются гарантии установленные трудовым законодательством.
Законные представители несовершеннолетнего в гражданском процессуальном праве России
Институт законного представительства относится к достаточно разработанным вопросам гражданского права. Тем не менее и здесь можно вести речь о проблемах согласованности норм пусть и близких, но при этом разных отраслей права: гражданского и семейного.
Гражданский кодекс РФ напрямую не дает определения законных представителей ребенка, а раскрывает это понятие через другие институты, например п. 2 ст. 20 ГК РФ — о месте жительства несовершеннолетних или п. 2 ст. 26 ГК — порядок совершения сделок несовершеннолетними в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет. Эти и другие нормы Гражданского кодекса указывают в качестве законных представителей следующих лиц: родителей, усыновителей и опекунов (а в п. 1 ст. 26 ГК вместо опекунов определены попечители).
Семейный кодекс крайне редко использует термин «законные представители ребенка» (например, п. 1 ст. 64, ст. 99, ст. 102, п. 1 ст. 165 СК РФ). Но это не означает, что подобная правовая конструкция не имеет значения в семейном праве, скорее наоборот, просто в этом случае законодатель иначе подошел к определению указанного института. Пункт 1 ст. 64 СК РФ определяет, что «родители являются законными представителями своих детей…», другие же нормы в части законного представительства по сути приравнивают друг к другу родителей и «лиц, их заменяющих». Другими словами, под законными представителями в семейном праве понимаются не только родители, но и все другие лица, их заменяющие. К их числу можно отнести усыновителей, опекунов, попечителей и приемных родителей. Но здесь важнее не прямое перечисление всех лиц, которые по закону могут заменять родителей, а общий принцип их определения. Ведь в случаях когда ребенок лишен семейного воспитания, заботу о нем берет орган опеки и попечительства или то специальное детское учреждение, в котором ребенок проживает. Кроме этого, не исключено введение новых форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, как известных, так и не известных нам сегодня. В этой связи представляется не совсем удачной указанная конструкция Гражданского кодекса об определении законных представителей ребенка. Как минимум в качестве таковых не указаны усыновители и приемные родители. Конечно, можно бы было возразить, что усыновители в силу ст. 2, 137 СК РФ приравниваются к родителям, а приемные родители в силу п. 3 ст. 153 СК РФ «обладают правами и обязанностями опекуна (попечителя)».
Но эти доводы вполне понятны специалистам-теоретикам, а вот практические работники, непосредственные правоприменители зачастую не проводят подобных параллелей. Они, втиснутые в рамки инструкций, боясь за собственное рабочее место, как правило, буквально применяют ту или иную норму права. Нотариусы или работники регистрационных органов, скорее всего, откажут приемным родителям в совершении тех или иных действий от имени своих воспитанников. Могут также возникнуть проблемы при реализации детьми своих жилищных прав, при принятии решения о проведении различных медицинских вмешательств и т.д. В этой связи в качестве примера для гражданского законодательства можно использовать конструкцию, предусмотренную п. 1 ст. 52 ГПК РФ: «Права, свободы и законные интересы недееспособных или не обладающих полной дееспособностью граждан защищают в суде их родители, усыновители, опекуны, попечители или иные лица, которым это предоставлено федеральным законом». Данная конструкция является достаточно простой, «неотягощенной» и вполне привычной российскому праву, а главное, что она устраняла бы несогласованность норм гражданского и семейного права, что в итоге способствовало бы надлежащему и своевременному представительству прав и интересов несовершеннолетних.
Так, несовершеннолетние родители, вступившие в брак, приобретают полный объем родительских прав и обязанностей наравне с совершеннолетними лицами, ставшими родителями (п. 2 ст. 61 СК РФ). Таково же семейно-правовое положение несовершеннолетних родителей, которые хотя и не состоят в браке, но достигли шестнадцати лет (п. 2 ст. 62 СК РФ). Однако разница между этими группами несовершеннолетних родителей существенна. Первые, заключив брак, автоматически приобрели и полный объем гражданской дееспособности, с точки зрения права они обладают всеми необходимыми элементами — гражданской и частичной семейной дееспособностью (родительской) для того, чтобы быть надлежащими представителями своих детей. Вторая же группа несовершеннолетних родителей находится в двояком положении. Несовершеннолетние родители, не состоящие в браке и достигшие шестнадцати лет, по семейному законодательству имеют право быть надлежащими представителями своих детей. Причем представителями не только в семейных правоотношениях, но и в гражданских, гражданских процессуальных и т.д. Это вытекает из п. 2 ст. 62 СК РФ, где сказано, что «несовершеннолетние родители, не состоящие в браке… вправе самостоятельно осуществлять родительские права по достижении ими шестнадцати лет», и п. 1 ст. 64 СК РФ, установившего, что «родители являются законными представителями своих детей и выступают в защиту их прав и интересов в отношении с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий». Однако факт рождения ребенка и приобретение родительской дееспособности с шестнадцати лет не делает такого родителя полностью дееспособным в гражданском праве. Налицо определенный парадокс: распоряжаться собственным имуществом такой родитель самостоятельно, без согласия своих законных представителей, в большинстве случаев не может (ст. 26 ГК РФ), а совершать такие же сделки от имени своего ребенка имеет право. Согласно п. 3 ст. 37 ГПК права, свободы и законные интересы несовершеннолетних родителей, не состоящих в браке, достигших шестнадцати лет, защищают в процессе их законные представители, а согласно п. 5 той же статьи права, свободы и законные интересы детей таких несовершеннолетних родителей будут защищать уже несовершеннолетние родители сами. При заключении алиментного соглашения, когда такой несовершеннолетний родитель является плательщиком алиментов, требуется согласие его законных представителей, а когда тот же родитель выступает как представитель получателя алиментов (т.е. действует как законный представитель своего ребенка), он самостоятельно заключает алиментное соглашение и согласия его законных представителей не требуется. И перечень подобных примеров, когда один и тот же субъект в практически похожих ситуациях должен действовать по-разному, можно было бы продолжить.
С указанными предложениями трудно согласиться. Представляется, что подобные способы не решат проблем надлежащего представления интересов несовершеннолетних, если их родители сами еще являются детьми (в анализируемом случае — родители от шестнадцати до восемнадцати лет, не состоящие в браке). С правовой точки зрения — возможно, а вот с позиции права ребенка на защиту — вряд ли. Ведь данное право подразумевает не защиту прав и интересов ребенка вообще, а прежде всего надлежащую защиту. Ведь не случайно при принятии наиболее значимых правовых решений несовершеннолетнему требуется согласие его родителей или иных законных представителей, людей, которые в силу своих знаний, опыта, чувства долга, ответственности должны предпринять все необходимые меры для реализации прав ребенка в его интересах. Отступать от этой идеи, сложившейся веками, в угоду приведения норм «в соответствие» вряд ли правильно. Не следует забывать, что «дееспособность, как и правоспособность, не рассматривается как естественные свойства граждан, они предоставляются им законом и являются юридическими категориями. В связи с этим нельзя говорить о равенстве дееспособности людей; ее объем зависит от способности конкретного человека разумно рассуждать, понимать смысл норм права, сознавать последствия своих действий. Обычно эти качества различаются в зависимости от возраста граждан и их психического здоровья» Захарова О.Б. Лишение и ограничение дееспособности гражданина // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. №4. С. 12.
Представляется, что существуют два выхода из сложившейся ситуации. Во-первых, возможно установление института опеки над детьми таких родителей и переложение обязанности по защите прав и интересов детей несовершеннолетних родителей на опекунов. Но в функции опекуна входят не только обязанности по защите прав и интересов несовершеннолетних, но и их непосредственное воспитание. В этой связи могут пострадать интересы самого несовершеннолетнего родителя, поэтому вторым вариантом является использование правовой модели, заложенной в п. 2 ст. 64 СК РФ. То есть если допустить, что несовершеннолетний родитель не в состоянии представлять интересы детей и осуществлять надлежащую защиту их законных прав и интересов, тогда орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей.
Говоря о дееспособности несовершеннолетних родителей, нельзя не выделить отдельно следующую их группу — это несовершеннолетние родители, не состоящие в браке и не достигшие шестнадцати лет. Данным лицам предоставлены лишь право на совместное проживание с ребенком и право на участие в его воспитании (п. 1 ст. 62 СК РФ). Такие родители не имеют права на самостоятельное воспитание и образование ребенка, не имеют права на защиту его прав и законных интересов и, как следствие, не могут быть законными представителями своих детей. Более того, законодатель применительно к указанным несовершеннолетним родителям отошел от стандартной конструкции «прав и обязанностей» родителей, предоставил им лишь «усеченный» объем родительских прав и не возложил на них родительских обязанностей (в том числе и обязанности по содержанию ребенка). Тем не менее согласно п. 2 ст. 62 СК РФ опека над детьми несовершеннолетних родителей, не состоящих в браке и не достигших шестнадцати лет, не является обязательной. Представляется, что подобный подход законодателя не совсем оправдан, противоречит закону и вряд ли соответствует интересам указанных лиц.
На наш взгляд, наличие у ребенка родителей, которые в силу возраста не обладают полным объемом родительских прав и обязанностей, означает, что в соответствии с п. 1 ст. 121 СК РФ надлежащее родительское попечение у такого ребенка отсутствует. Следовательно, на основании п. 1 ст. 145 СК РФ опека над таким ребенком необходима.
Другим вариантом может быть установление правила, что в случае рождения ребенка у несовершеннолетних родителей до достижения ими шестнадцати лет законными представителями данного ребенка с правами опекунов станут родители несовершеннолетних родителей. Данное правило позволило бы иметь лицо, которое реализует права ребенка и освобождает органы опеки и попечительства от работы по установлению опеки. Тем самым достигаются две цели: с одной стороны, при возникновении чрезвычайных ситуаций, когда ребенку требуется оказание немедленной помощи, его законный представитель уже имеется и не требуется времени для его назначения, с другой — даже в случаях кратковременности такого законного представительства отсутствует необходимость отвлекать работников органов опеки и попечительства от решения их насущных задач.
Реализация запретов и ограничений законного представительства предполагает активную роль органов опеки и попечительства, которые наделены определенным комплексом процессуальных прав и обязанностей, способствующих выполнению этой задачи. Процессуальные права и обязанности органа опеки и попечительства возникают у него в связи с участием в гражданском процессе, однако необходимо различать ситуации, когда гражданский процесс инициируется органом опеки и попечительства, и ситуации, при которых орган опеки и попечительства восполняет дефекты процессуального поведения законного представителя:
а) инициирование гражданского процесса органами опеки и попечительства. Ряд норм Закона обязывает органы опеки и попечительства в целях реализации стоящих перед ними задач по охране прав и законных интересов подопечных обратиться в суд с требованиями, направленными на получение такой защиты.
б) восполнение дефектов процессуального поведения законного представителя. Участие органов опеки и попечительства в гражданском судопроизводстве может связываться с недостаточно эффективным участием в нем самих опекунов или попечителей. В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 8 Закона к полномочиям органов опеки и попечительства относятся «представление законных интересов несовершеннолетних граждан и недееспособных граждан, находящихся под опекой и попечительством, в отношениях с любыми лицами (в том числе в судах), если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных».
Приведенная норма призвана обеспечить качественное представительство интересов подопечных, однако в процессуальном законодательстве она не обнаруживает необходимых коррелятов.
Во-первых, в ГПК РФ орган опеки и попечительства не отнесен к числу законных или иных представителей лиц, участвующих в деле. Следовательно, орган опеки и попечительства непосредственно не может участвовать в гражданском процессе в качестве представителя лица, чьи интересы оказались недостаточно эффективно защищены законным представителем.
Во-вторых, вступление представителя в гражданский процесс — это не одностороннее действие представителя; как и всякое процессуальное действие, оно опосредуется действием суда. В процессуальном законодательстве не указаны порядок и основания, которые позволяли бы органу опеки и попечительства «заместить» или «отстранить» участвующего в деле «предыдущего» представителя. Отсутствие соответствующих процессуальных механизмов может вызвать затруднения в применении указанной нормы.
Участие органа опеки и попечительства с точки зрения действующего процессуального законодательства и в свете рассматриваемой статьи Закона возможно только двумя способами.
Во-первых, путем назначения органом опеки и попечительства нового представителя и делегировании его в процесс.
Во-вторых, в порядке ст. 47 ГПК РФ для дачи заключения по делу. Однако в этом случае орган опеки и попечительства займет процессуальное положение лица, участвующего в деле, и к числу представителей относиться не будет.
Таким образом, употребляемый Законом термин «представительство» применительно к выступлению органов опеки и попечительства в суде следует трактовать не как «представительство» в сугубо процессуальном смысле, а как представительство в широком значении, т.е. защиту прав и интересов подопечных во всех установленных законом формах.
Неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей опекунами, попечителями либо органами опеки, попечительства дает другой стороне право на обращение в суд с соответствующими требованиями.
По общему правилу оспаривание актов органов исполнительной власти, к числу которых относятся органы опеки и попечительства, производится в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Однако необходимо обратить внимание на то, что при рассмотрении перечисленных категорий дел суду и участникам процесса придется столкнуться с разрешением целого пласта вопросов, которые могли бы претендовать на статус обстоятельств, с которыми связывается «возникновение спора о праве». В частности, это спор о наличии либо отсутствии обстоятельств, явившихся основанием для назначения или отказа в назначении опекуна или попечителя; о качествах лиц, претендующих на роль опекуна и попечителя, об их отношениях с подопечным; об обстоятельствах, послуживших основанием для выдачи или для отказа в выдаче органами опеки и попечительства предварительного разрешения; об обстоятельствах, послуживших основанием освобождения опекуна или попечителя от исполнения возложенных на них обязанностей либо об отстранении от исполнения возложенных на них обязанностей и др. Между тем, в порядке общей рекомендации, следует заметить, что оспаривание актов органа опеки и попечительства все же должно производиться в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Таким образом, анализ запретов и ограничений законного представительства (института в Федеральном законе «Об опеке и попечительстве») показал, что характер правоотношений, возникающих в сфере защиты прав и законных интересов недееспособных или не обладающих полной дееспособностью лиц, потребовал формулирования ряда специальных процессуальных правил — изъятий из общего процессуального регламента, направленных прежде всего на ограждение лиц от различных злоупотреблений со стороны их законных представителей, а также третьих лиц.